公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。
直选：来自中国底层的冲击
斯韧
中国的地方直选，指的是县乡人大代表和村民委员会委员的直接选举。许多西
方学者把从一九八八年开始的村民自治和村委会选举，称为“一场静悄悄的变革”
，江泽民本人也曾把这一长达十年之久的农村政治改革，称为继四九年建国和七九
年改革开放之后的“第三次中国革命”。
显然，在中共并未开放党禁、反对党在中国不能“合法”存在的政体之中，地
方直选这种最基层的“民主选举”受到外界颇多质疑，但无论如何，无数中国民众
参与的一场即使在“一党专政”操纵下的政治行为，不论它含有多少西方意义上的
“民主”，却不会毫无意义，毋宁说，在专制向民主的转型之中任何“选举行为”
都是有意义的，包括党操纵下的选举、这种选举能走多远、它是“伪民主”还是“
有限民主”、它在操作中呈现的问题，等等，都是极有意义的研究课题，这正是本
文的主旨。只有厘清中共在直选方面的理论和实践，才能准确判断中国政体在变动
中的实际形态；分析县乡两级直选的现状、由直选产生的县乡人大在农村政治生活
中的作用，可以帮助我们鉴定“民主”在中国的质量和含义、中国的“政治改革”
走到了哪一步。四川步云和广东大鹏最近所搞的直选实验，向宪法和选举法提出了
挑战，给在政治改革方面裹足不前的中共领导人出了难题，它还会展示怎样的前景
，也是本文试图探讨的。
⊙ 直选的制度性意义
县乡两级，在任何政体中都是最基层的政权。传统中国，一向被认为其中央权
力只到县一级，县以下是乡绅社会，所谓“天高皇帝远”，因此韦伯认为传统中国
社会是“两张皮”，这种社会要进入现代，一定会发生激烈的革命。中国共产党革
命对传统社会的改造，被认为最剧烈的一点，也是消除了这“两张皮”，中央政权
一捅到底，直达县以下，这就是组建“人民公社”一级政权。文革后，邓小平推行
的农村改革，因实行“联产承包”而瓦解了“人民公社”这一基层政权。所以一九
七八年中共十一届三中全会上，“基层直接民主”已被列入议事日程；次年七月，
中共第二部选举法出笼，规定县乡人民代表要由选民直接选举。组建不到一年的民
政部“临危授命”，以摸石过河的方式组织和监督基层各级人大代表的选举。一九
八零的区县人大代表选举，大概是中国选民（特别是居住在都市和身为大专院校师
生的选民）参与热情最高的一次。
中共为何在八十年代初突然热衷“直选”了呢？
按照中共自己的话语，这是为了避免“亡党亡国”，他们也意识到近二十年的
倒行逆施，执政合法性降到了最低点，必须改变形象，赢得老百姓的拥护。当时主
持这项工作的负责人彭真就说：“九亿多人民如何管理国家？必须实行民主集中制
，而选举是国家机构实行民主集中制的基础”“这样，九亿人民就可以通过代表管
理国家大事，掌握自己的、民族的、国家的命运”。
但实际上，从纯制度性的角度来看，人民公社的解体使广袤的中国一时失去了
县以下的政权，又没有任何其他的替代形式，这在现代社会是不可能长期空白的，
这种空白使全国各地都出现了干部和群众关系紧张的现象，村队帐目不清，摊派成
风，宗族势力抬头，农产品难以销售，社会治安混乱，打架斗殴以及聚众豪赌蔓延
，这也使得农村的经济改革无法畅行。因此彭真督促由民政部协调，开始起草《中
华人民共和国村民委员会组织法》，期间受到来自上上下下的反对，起草多次搁浅
，耗费长达四年。反对呼声最高的是乡镇干部们，这对他们来讲无异于一场政治灾
难。据当时的民政部长崔乃夫回忆，彭真认为此法非有不可：“八亿农民实行自治
，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史
上从来没有过。几千年的封建社会，什么时候有过群众自治？没有。所以说，办好
村民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧
的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。”全国人大在一九八
七年十一月二十四日通过该法，因各方反对和阻力，被冠以“试行”。
还有被人们忽视的一点是，“民主选举”虽然在中国传统上找不到前例，但中
国民间未尝没有投票推举头头的习俗，其实也可称为“基层直选”，它偏偏也曾是
中共的一个“传统”：早在一九三一年中共在其江西的“苏维埃共和国”，就制定
了“地方苏维埃政府选举条例”；十年后，中共在陕甘宁边区组织了第一次乡、县
和边区三级议会代表直接选举。且不论这种“选举”的实质如何，它显然也是一党
控制下的选举，但毕竟是选举而不是直接任命，这点“制度性因素”使中共虽然严
拒“西方民主”却不排斥“选举”这种政治形式，因此，中共建国后的一九五三年
，政治协商会议通过了第一部选举法，并成立了全国选举委员会，要求县以下各级
人民代表由选民直接选举；一九五四年完成第一次基层直选；一九五七年周恩来乐
观地预言，一旦条件成熟，将把直选推到县级以上。这些，都被后来越来越激进的
“路线”排斥，一直恶化到文革的“全面专政”。
以上三点说明，基层选举在中国的出现，既是现实政治的需要，也有其制度性
前因，并不是从天上掉下来的。无论中共对“直选”是敷衍还是口是心非，它却一
直在改进选举的形式，八二年、八六年、九五年先后三次修改选举法，增加了选民
可以联名推荐候选人和差额选举等重要条款。连邓小平也说过：“我们的（选举）
制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界
上最好的制度。”不管邓小平、江泽民对直选有没有诚意，中国老百姓却可以利用
这些话为自己的行动辩护，使直选不断突破禁区（请参阅本文关于步云和大鹏选举
的介绍）。
下面分别检视一下村民委员会直选和县乡两级的选举的现状和问题。
⊙ 选村官：民主学习的巨大实践
早在一九八一年中共的十一届六中全会，就明确“在基层政权和基层社会生活
中逐步实现人民的直接民主”。八二年制定的《中华人民共和国宪法》，第一次将
村民委员会和居民委员会定为自治的基层政权组织。八三年废除人民公社制度后，
村民委员会正式成为在县、乡（镇）政府以下设置的一级农村基层群众性自治组织
，但是中国政府当时没有任何法规确定村委会应该如何组成，更没有明确村委会的
职责及其与乡镇政府的关系。
《村民委员会组织法》八八年六月一日开始实行，但不久就因为六四事件而中
断，直到九零年山东莱西会议之后，才又轰轰烈烈地展开。尽管如此，许多省份，
特别是基层，仍消极抵触，不是对组织法进行曲解，就是拒不向广大农民传达组织
法的精神和规定。广东省，中国经济改革的摇篮，直到九八年十月才改变将村委会
下沉至自然村，取消农村管理区，打碎区长（相当于村委会主任）由上级任命的传
统，开始落实直选。
据民政部统计，截至九七年底，全国农村共有村委会九十万五千八百零四个，
村委会干部三百七十八万八千零四十一名。从八八年《村委会组织法》试行至今，
全国农村村委会普遍进行了三次换届选举，部分省、自治区、直辖市已基本完成第
四次村委会换届选举。
村民直选到底有多大的意义？它是不是中国走向民主之途的第一步？从纯制度
性的角度看，它基本解决了前面提到的县以下政权空白的无数问题，遏制了基层干
部对财产的挥霍和权力的滥用，改善了社会治安，增加了农民参政的渠道，促进了
经济发展，压抑了宗族势力。从一定的程度讲，中共改变中央一捅到底的控制方式
，却以村民委员会这一较为开放、宽松的新方式，依然控制著广大中国农村。
但是，村委会选举并不意味着中共已决定实现自下而上的、以直选作基础的民
主，更不意味着中共允许其它政治势力向它进行有组织的挑战。中共允许进行村委
会直选，也许是因为村委会并不是一级政权。新修改的村委会组织法，依然强调党
在农村的核心作用。但是，亿万农民在直接选举的实践中，不断接受民主法制的熏
陶，民主法制观念日益深入人心。村委会直选涉及范围之广、参与人员之多、组织
工作之浩大，在中国历史上可谓空前。村委会的直选虽不能对中共根深蒂固的权力
机制造成直接的冲击，却成为中国人学习民主的一次巨大实践。经过十年的锤炼，
农民的参与意识、法律意识和政策意识逐渐增强，已不仅仅满足於选村官，而开始
要求选乡官和县官了。
⊙ 县乡人大直选：操纵与“野种”
虽有近二十年的实践，中国在县乡两级的选举可以说是徒有虚名。县乡的行政
长官并非由选民直选，而是由已经选出的人大代表投票产生，选民和政府的运作好
坏完全脱节，选举不过是做戏，没有实际意义。
毕竟，县乡两级是政权，县乡党委和政府会不遗余力地确保听话的候选人当选
人大代表，其办法是搞选举跟搞运动一样，“党委领导、人大主办、各方面配合”
，组织严密、工作细致，可谓天衣无缝。此外，由于人大在县乡是没有实权的，群
众讥为“干修所”或“养老院”，因而造成基层无人愿意竞选，选民对选举也漠不
关心。根据全国人大九八年最近对三千零八个选民的问卷调查，有一千八百九十六
个农民认为“参加选举可以抵扣一个义务工”，占百分之六十一；而选择参加选举
“完全是为了政治参与”的仅有三百二十三人，占百分之十点四。县级人大换届选
举和三年乡级人大换届选举基本上是走过场，选民也清楚这样的选举没有竞争，选
票不是神圣的，而是一张为当权政党涂脂抹粉的彩纸。
党委“操纵”直选的的手段，依然是通过组织部门对提名过程和候选人差额人
数进行严格控制，并且尽可能按最低差额确定候选人数；虽然选举法规定选民可以
联合推荐候选人，但实际上，党委提名的候选人是“正宗”，非党委提名的就是“
野种”，不仅很少得到支持，而且常常受到威胁，被“劝”退出竞选。海南昌江县
有县人大代表名额一百七十二个，在第一榜三百二十四个候选人中，只有三十一人
是由选民联名推荐的，在第二榜二百八十七名候选人中有二十五是选民推荐的，选
举结果是一百七十二名内定的候选人全部当选。河北正定县在九八年换届选举中应
选代表二百三十三名，选民推荐候选人，即所谓“野种”多达一千零八名，是应选
名额的五点五倍，但是最后当选的代表里“野种”只有十五人，占百分之五。
在最近一轮的县乡人大换届选举中，贿选和舞弊的事件不断发生，甚至出现候
选人与选举委员会协同舞弊的案例。据中国媒体的报道，破坏选举程序的主要有两
种人，一是村委会和乡镇干部，二是从事乡镇企业的个体户。前者干扰选举的目的
是为了维护既得利益，后者则是为了给自己脸上贴金，为自己的企业趟路子。广大
的农民仍然是被动的选民，没有积极性和经费竞选，也没有热情投票。一位原乡党
委书记说：“如果我们通知一万人到指定的投票点投票，实际到达的最多只有一千
人。”笔者在观摩中国基层直举时，常常访问选民，被问的农民选民不是摇头声称
不知道什么县乡人大选举，就是说参加了但却说不出在何时何地投的票。
具体的弊病很多，比如，选举法没有赋予选举委员会任何独立操作、监督和仲
裁的权利，一切在党的领导之下；也没有规定投票时必须设立秘密划票间，选民必
须秘密划票，无形中给选民造成压力。同时，县乡选举委员会在选举中还大量使用
委托投票和流动票箱，并常常乘机诱导或威胁选民。这些看似“法律上”的欠缺，
本质上还是“一党执政”的大环境，使得非执政党候选人与执政党指定的候选人，
不能公平竞争。在一个封闭的体系里，再完美的选举制度也不能赋予选举更多的意
义。
从某种意义上说，彭真等中共领导人对县乡两级人大直选的初衷，在二十年后
还是画饼一张。中共本身对县乡直选的失败毫不掩饰，在四川绥宁的步云乡擅自进
行乡长直选之后，《法制日报》的一篇社论公开承认，目前中国的民主改革所面临
的问题不是搞不搞直选，而是如何确保选民的民主权利。在县乡两级政权上，中共
有没有胆识允许新的政党与其和平竞争？从中共依然以寸土必争的态势封杀民间组
党来看，恐怕还是遥遥无期。
另外，县乡两级的人大，对政权的监督作用究竟如何？按照中国宪法的规定，
各级人大是最高权力机关，然而在实际政权运作中，人大还是“橡皮图章”，在县
乡两级更是如此。先看县乡人大代表的组成：目前最热心参加选举并绞尽脑汁进入
县乡人大的，主要是县乡两级干部和乡镇企业的经营者，党员占绝大多数，民意的
代表性很低；其次，县乡人大一般一年开会一次，审阅政府的工作报告、财政报告
、来年的预算和工作安排，议事日程完全由大会主席团控制。有人形象地把县乡人
民代表大会描绘成党代会、报告会、工作会、座谈会和聚餐会。
显然，要使县乡人大的直选具有实际意义，中共必须允许人大履行宪法赋予的
职责，即使中国的选民在短期内还不能直选乡长和县长，如果他们能直接选出替他
们说话、为他们办事的县乡人大代表，中国的政治体制就会出现一个崭新的局面。
⊙ 步云、大鹏、小岗：来自底层的冲击
选民不能直接选举自己的乡、镇长，这是中国的宪法和选举法明文规定的。然
而，去年最后一天，四川省绥宁市市中区的步云乡，却悄悄地搞了一次有六千多选
民参加的乡长直选，候选人、乡党委副书记谭晓秋，成为中国第一位直选出来的乡
长。国家司法部所属《法制日报》发表文章对步云选举提出异议，认为这次直接乡
长是违宪的，但绥宁市委、市中区委和步云乡的领导人，却以宪法规定“一切权利
属于人民”，以及江泽民的报告，为自己辨护。不久，深圳大鹏镇选举镇长时，先
由选民直接推选产生初步候选人，然后由党委予以认定，再推荐给人大最后选举，
称为“两票制”。大鹏虽没有步云走得远，但也迈出了重要的一步，以至《羊城晚
报》在头版报道，并用了以下蛊惑人心的标题──“党委不再直接提名村民人大两
票推选，大鹏将诞生中国首位民选镇长”，这一报道显然与中共维护稳定的宣传口
径不符，晚报挨批，次日作重要更正，称该“标题内容提法有错误，与内文不符”
云云。
一九九八年，中共高层曾几次研究是否在九八—九九的乡镇人大换届选举时搞
乡镇长直选，深圳等六个省市还先后向全国人大打报告，申请搞乡镇长直选试点，
人大和民政部亦受命对乡镇长直选做了社会调查和理论论证。但是，中共最后还是
放弃此议，原因据说是害怕引起社会动乱，怕选阀一开，民主的春潮奔涌，一党大
权旁落。
但是，步云乡和大鹏镇的经验有力地批驳了许多关于直选不能在中国全面铺开
的论调，第一，中国的农民不是阿斗，只要给他们机会，并加以引导，他们会理性
地、慎重地使用自己民主选择的权力；家族大姓并不一定就会对选举构成威胁，蔡
姓在步云有好几千人，候选人蔡云辉还是落选了；第二，直选并不意味着中共的垮
台。其实，中共目前的权力基础还在农村，越早在农村展开直选，它才越可能有机
会解决合法性危机；第三，直选非但没有造成动乱，反而加强了社会稳定，增近了
农民与政府的关系。
同时，步云、大鹏的意义还在于一种来自底层的突破，和对即定政策的冲击，
诚如《法制日报》一篇短评所说：“重大变革往往首先从农村悄悄地开始。历史记
住了二十年前搞大包干的小岗村，同样，历史也会记住今天推动乡长直选的步云乡
。小岗村已成为中国经济体制改革的序曲，步云乡会否成为中国政治体制改革的一
个标志呢？”小岗村十八户农民签字画押，冒着生命危险包产到户是一九七八年的
冬天，二十个春秋之后，它给中国的经济、政治、社会和人民生活带来了多麽巨大
的变化！小岗在中国改革开放的辞典里的定义有二：第一，普通农民铤而走险完全
是被迫的；第二，当他们“揭竿而起”之时，如果各级政府不作出及时的反应，这
个政府的终期就屈指可数了。这大概就是邓小平所谓的“实践是检验真理的唯一标
准”的精髓。可是，邓小平一九八四年说，象中国这样一个大国，起码要到二零五
零年才能实现高层直选。步云的乡长直选是在一九九八年冬天，二十年后中国的政
治格局将会怎样？我们无法预测，但是，邓小平所说的二零五零年是不是太长了？
来源:北大新青年