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中国地方政治生态环境恶化探源——以安徽省的皖北地区为例
作者简介：张新光（1964-），男，河南邓州人，信阳师范学院经济与管理学院教授、硕士研究生导师，教育部全国百所重点研究基地华中师范大学中国农村问题研究中心信阳调研基地项目主持人，从事《资本论》教学和“三农”问题研究工作。
摘要：中国地方政治生态环境恶化是一种“隐蔽的秩序”，它通常处于潜伏状态，社会能见度低，因而人们难以观测和判断。以安徽省阜阳市为代表的皖北地区曾经是中国农村实行土地大包干的发源地和排头兵，而到上世纪90年代以后却逐渐蜕化成了“官场内生腐败”的重灾区，以至发生了一场“全方位的政治生态灾难”。这种局部性的“和平演变”固然与以王怀忠为祸首的一大批贪官权力腐败有着直接的关联，但其深层根源在于我国经济体制改革与政治体制改革互相脱节，地方行政体制改革与财政体制改革互相脱节，实行“党内民主”与扩大“基层民主”互相脱节。下一步，必须加快推进我国政治体制改革和农村综合改革，建立和完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，治理和遏制地方政权退化、异化的现象。
关键词：地方政治生态；官场内生腐败；行政性分权；经济性分权；党内民主；基层民主
一、中国地方政治生态环境恶化是一种“隐蔽的秩序”
当前我国正处在政治、经济、文化、社会和对外开放全方位的高速转型期，由于社会主义市场经济体制尚不完善，市场法律制度建设尚不健全，与之相配套的政治体制改革严重滞后，这样就使得一些地方权力腐败现象呈现出阶段性“多发、高发、群发”的态势。地方政治生态环境恶化是一种“隐蔽的秩序”，它通常处于潜伏状态，社会能见度低，因而人们难以观测和判断。比如，邓小平同志曾在
二、大胆揭露以阜阳市为代表的皖北地区政治生态环境恶化的两部力作
从安徽省最北端砀山县境内的黄河故道，到淮河两岸的辽阔地带素称“皖北”，包括阜阳市、亳州市、宿州市、淮北市、淮南市、蚌埠市及滁州市的凤阳县、定远县。“这是一块曾经被历史的荣耀深深浸润过的土地：它诞生过老子、庄子等思想深邃的先师哲人，管仲、曹操、朱元璋等谋略胆识超群的政治精英，曹植、嵇康这般才华卓尔的文人雅士，华佗这样技泽苍生的千古名医，戚继光这样受人景仰的抗倭名将。大泽乡：中国农民首次揭竿而起的义旗举在这里；小岗村：18户农民在‘大包干’秘密协议上摁下红手印、首创家庭承包责任制的农村改革突破口也在这里！皖北，它留在史册上的深重刻痕无人可以抹去。这也是一块被灾难痛苦折磨着的土地：淮河以它桀骜不驯的脾性，造成了多少回哀鸿遍野、浮尸满河的惨景。从著名的‘大禹治水’，到毛泽东发出‘一定要把淮河治理好’的号召，灾难一次次激发出人们征服‘灾河’的壮志”[3]（p3）。
20世纪70年代末80年代初，安徽省以阜阳市为代表的皖北地区曾经是中国农村经济体制改革的重要发源地之一。上世纪70年代末，凤阳县的小岗村18户农民率先搞起了土地“大包干”试验，由此揭开中国农村经济体制改革的序幕；上世纪80年代中期，原阜阳地区（1996年1月撤地设市）是中国第一个农村综合改革试验区，当时的“阜阳模式”跟“苏南模式”、“温州模式”并称为中国乡镇企业发展的三大模式，在中西部欠发达地区堪称“一枝独秀”；上世纪90年代初期，涡阳县的新兴镇悄悄地搞起了实行土地“税费合一”制度的大胆试验，又开创了安徽省乃至全国农村税费改革的先声……按照正常的改革逻辑发展下去，像皖北这样一个善于“出智慧、出经验”的地方，本应到处呈现出一派经济繁荣、农民富足、政通人和的景象。然而从2000年10月开始，安徽著名作家陈桂棣、春桃伉俪经过长达两年的艰苦调查，地毯式地跑遍了全省50多个县市的广大农村，“却看到了你想象不到的贫穷，想象不到的罪恶，想象不到的苦难，想象不到的无奈，想象不到的抗争，想象不到的沉默，想象不到的感动和想象不到的悲壮。许多农民住的还是阴暗、潮湿、狭小、破旧的泥坯房子，有的甚至连屋瓦也置不起，房顶还是树皮盖的。因为穷，一旦患病，小病强忍，大病等死。……农民们含着泪说：‘大包干留给我们的好处早就一点一点被掏光了’”[4]（p10）。《中国农民调查》一书主要从社会底层入手，向世人展示了安徽农村尤其是以阜阳市为代表的皖北地区“贪赃枉法已是无处不在”，该书作者大胆地揭露了那些已经蜕化变质的乡村基层干部欺下瞒上、横征暴敛、敲骨吸髓乃至草菅人命的严酷画面，使人们初步了解到“皖北，既是光荣与梦想之乡，也是令人心酸之地；既是许多重要变革的源头，也是一些污秽的藏身之所”[3]（p5）。时隔3年，新华社记者
三、以阜阳市为代表的皖北地区缘何会成为“官场内生腐败”的重灾区
那么，以阜阳市为代表的皖北地区缘何会成为“官场内生腐败”的重灾区呢？
（一）它的最大根源就在于我国经济体制改革与政治体制改革互相脱节
具体地说，主要表现在两个方面：首先，“党政不分、以党代政”的混合型一体化运作体制和机制，使这里的地（市）、县委书记“一手遮天、独霸一方”。比如王怀忠主政阜阳期间，他就经常自诩说：“阜阳市有1300多万人口，超过京、津、沪，我才真正是中国第一大市的市委书记。阜阳地区就是我王家的天下”。他甚至把阜阳市人口与世界各国的人口逐一排名比较，自称是“世界上第58位国家总统”，并且把别人为讨好他而赠送给他的“颍、亳两州圣王”的牌匾当作珍品收藏。可见，在王怀忠的内心深处始终抱着“老子就是党，党就是老子”的畸形心理，在其辖区内几乎找不到任何权力制约的力量，因而他就成了飞扬跋扈、独断专行、高高在上的“土皇帝”。这样在王怀忠的任期内，他不仅亲自导演了一场上世纪90年代的“阜阳大跃进”运动，不切实际地提出了“要把阜阳市建成‘超过上海’的‘国际大都市’的城市规划”，搞出了一个个声势浩大的“政绩工程”如“构建工业大走廊、营造外贸大都市”和“组建十大农业舰队、建立五大农业工程”等等；而且由他拍板定案修建的“阜阳飞机场”，从1995年动工到1998年完工整个工程投资由起初的预算6000万元追加到3.9亿元，最后变成了荒草丛生、闲置不用的“最大养鸡场”。此外，经他“一支笔”批出去的土地就给国家造成了10多亿元的经济损失，他离任后甩下的“财政窟窿”竟然高达20多亿元，至少相当于目前阜阳市财政可支配收入的5倍。所以，当地老百姓送给王怀忠的绰号最多，比如“王大胆”、“王三亿”、“王坏种”……林林总总不下十余个[3]（p126）。“上有所好，下必甚焉”——王怀忠主政阜阳期间，他属下的县委书记个个都变成了独断专行、为所欲为、造孽一方的“一霸手”，他们在政治上拉帮结派，在经济上相互牵连，每个人就像一只蜘蛛编织出丝丝缕缕的各种关系网（权力关系网、金钱关系网、家族关系网和人情关系网），上下左右自然结成了生死攸关的“既得利益集团同盟”。在这样的“黑色土壤”中，地方党政“一把手”腐败堕落往往会直接导致整个政治生态系统持续恶化与失衡。有人预言，以阜阳市为代表的皖北地区政治生态环境恢复平衡至少还需要10至20年的时间。总的看，地方“一把手综合症”大体可以用“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”来概括，而“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题”[1]（p328）。
其次是在王怀忠主政阜阳期间，市、县委书记把“党管干部的原则”变成了“任人惟亲、任人惟钱”的生财借口和牟利工具。比如他们习惯性的“用人模式”是：“书记把组织部长喊来，然后说：‘坐下、拿纸、记录’。组织部考察干部的秘诀是，只考察‘书记提名或授意的干部’；常委们举手‘只举书记认为非提拔不可的干部’，他们最大的收获就是‘趁书记心情好的时候，也加塞式推荐一两个自己的亲信或心腹’”[3]（p6）。而在具体的任用干部标准上，“其一是亲朋故旧，可谓‘一人得道，鸡犬升天’；其二是愿意花钱买官的人，可谓‘不跑不送，原地不动，只跑不送，平级调动，又跑又送，提拔重用’；其三是善于搞浮夸虚报、溜须拍马拍的人，可谓‘会干的不如会说的，埋头苦干的不如送神烧香的’”。尤其是像以阜阳市为代表的皖北地区经济文化相对落后，干部“升迁”或“进城”几乎成为他们获取社会地位和功名利益的惟一捷径，因此无论是想升官的还是想保官的，还是想进城的还是想换一换位置的，毫无例外都要首先打通“一把手”这一最核心、最关键、最有用的难关，“权钱交易市场化”更带有一种人身依附的性质。比如在震惊全国的“皖北腐败群案” 中，相继落马的18位县委书记都是惟一真正拥有“乌纱帽批发权”的最关键人物，而颍上县原县委书记张华琪则创下了“腐败不留死角”的奇迹，在他的4年任期内共收取下属送来的“过节费” 数百万元，全县调整一次干部他就收取“照顾费”100多万元，他生病住院一次就收受下属送来的“慰问费”40多万元，由他把持的“常委会”也被当地老百姓辛辣地讥嘲为“常为贿”[3]（p29）。而张华祺总结出来的一套卖官之道就是“让每个人都不知道自己在这个位置上能待多久，明天又可能待在什么位置”，“要想富，动干部”——几乎成为他屡试不爽的敛财高招。特别是组织人事工作涉及到干部的培训、考察、提职、晋级、调动等各个环节，干部要想改变自己的人生命运，就必须想尽千方百计去打通每一个环节，这样就形成了一种不成文的规矩即“一般常委普遍送，分管干部的副书记和组织部长集中送，第一书记连续送、加倍送”。总之在王怀忠主政阜阳时期，“惟上”的官场风气非常盛行，有的干部虽然对此恨得咬牙切齿，但谁都不愿意“被当作异类排挤出局”。因为这里面有一种相互生成的恶性逻辑关系：即书记作风粗暴、行事霸道往往导致下属惟惟诺诺、不敢越雷池一步，说话做事惟上级领导的脸色是瞻；而下级一味地、无原则地顺从和迁就，往往又怂恿了“一把手”独断专行的个人领导风格。说到底，根源就在于目前我国干部人事管理制度中仍然“缺少正常的录用、奖惩、退休、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下”[1]（p328），这样就给不少地方的“一把手”大肆卖官提供了巨大的操作空间。正如邓小平同志所提出的，“这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”[1]（p328）。因此，坚持“党管干部”的基本原则，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定”[1]（p331）；“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”[1]（p341）。同时，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”[1]（p332）。但迄今为止，对于如何从制度上防止原有领导体制下的“总病根”——即“权力过分集中”、特别是“领导者个人高度集权”的问题，在实践中还没有具体化、规范化、制度化和法治化。
总之，以阜阳市为代表的皖北地区之所以从全国农村经济体制改革的发源地和“排头兵”，逐渐退化成为“官场内生腐败”重灾区，其最大的根源就在于我国经济体制改革与政治体制改革相互脱节。邓小平同志多次强调指出：“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题”[6]（p163-164），“但现在还没有具体化”[6]（p160）；“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性，但现在还没有完全理出头绪”[6]（p179）；“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”[6]（p164）；“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”[6]（p177）。
（二）它的直接根源在于我国地方行政体制改革与财政体制改革互相脱节
近30年来，中国政府的纵向权力调整从一开始就蕴涵着“行政性分权”与“经济性分权”相互脱节的矛盾和问题，造成了省以下的地（市）、县、乡三级政府“事权”与“财权”极为不对称。截止2001年底，全国地方财政供养人员总数为4526.1万人，其中省一级占12.5%，地市一级占13.5%，县一级占49.9%，乡镇一级占24.1%，但县乡两级财政收入只占全国的21%[7]（p189）。而从1982年到2003年每隔5年进行一次较大规模的中央政府机构改革，又没有真正触动省以下的地（市）、县、乡三级政府机构改革，这样就使其“官僚机构具有一种自我繁殖和持续膨胀的内在动力”（即著名的“帕金森定律”），从而进一步加剧了中央与地方之间“行政性分权”与“经济性分权”的矛盾对立。特别是地方各级政府之间实行“收支包干、逐级上解”的财政管理体制，造成乡镇一级政府承担了“太多的基层行政事务”和“太少的财政支配权”，以至广大乡村基层干部成了加重农民负担的“罪魁祸首”。这是以阜阳市为代表的皖北地区底层社会政治生态环境日趋恶化的重要体制根源。比如以安徽省为例，截止2003年底，全省县乡两级政府负债总额已达到313亿元，其中县级负债为181亿元，平均每个县负债2.29亿元，乡镇一级负债为132亿元，平均每个乡（镇）负债753万元[8]。因此，我国在上个世纪的整个90年代，上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三只手”（乡村基层干部）齐刷刷地伸向农民“要钱、要粮、征地”，“致使有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[9]（p1）。
与此同时，中央与地方政府之间纵向权力调整的“收——放——收”持续不断、周而复始的循环，也在事实上培育起了一种地方的“权力意识”和“本位主义”。特别是从1994年开始国家实行“分税制”财税管理体制以后，地方各级政府逐渐成为相对独立的“利益主体”，中央与地方之间“行政性分权”与“经济性分权”的矛盾对立更加尖锐。目前，我国地区一级逐渐演变成了一种“实体型政府”，其工作重心也转向了城市发展和市政建设；县一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体功能较为完备的强势政府，现在却演变成了一种“双重衙门体制”；乡镇一级处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，基本陷入了“有政无财、人多无事干”的尴尬境地；村一级组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，长期处于一种行政和财政双重挤压下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。特别是从1984年开始，中央提出要按照“管少、管好、管活”的原则，把以往“下管两级”的干部任免权改为“下管一级”，这样就使地方的用人自主权扩大了，成为衍生权力腐败现象的土壤。王怀忠主政阜阳期间，人事编制管理制度根本不起作用，党政机关进人完全凭领导个人的签字同意，出现了多头进人、无法控制的混乱局面。比如从1996年到1998年底阜阳撤地设市后，市直机关财政供给人员增加了4932人，市属三区财政供给人员增加了7702人，仅此一项地方财政支出平均每年增加上亿元。而超职数配备领导干部更是阜阳市的一个大特色，比如市委、市政府机关配备的副秘书长最多时分别达到10多位。据人事部门统计，阜阳市的县处级领导干部工资级别在安徽省最高，市直机关很多副职都享受“带括号”的正职待遇，各个县（区）超职数配备副职和虚职的现象更是司空见惯。此外，不少地方的“一把手”还利用财政预算内外资金实行分块、分部门管理的便利条件大搞“权钱交易”。比如颍上县原县委书记张华琪收取下属33个单位、100多人送来的“贿金”70多万元，一般是采用虚开招待费等变通形式冲账，关屯乡党委书记和乡长分４次送给他６万元，南照镇原党委书记姜某分三次送给他５万元，都是以虚开招待费的名义在乡财政所冲账报销，县房地产管理局原副局长席某分10次送给他19.6万元，也是以虚开招待费、办公用品、会议费等名义冲账报销[3]（p163）。特别是一些国家级贫困县的主要领导往往打着“改革、开放、敢闯敢冒、发展经济”的旗号，采用公开、半公开的形式“拉关系、跑项目、跑官位”，大量截留和挪用上级财政专项扶持资金搞腐败。比如徐波在担任颍上县长和县委书记期间，仅仅以争取黄淮海开发项目基金、划拨修路资金、建立畜牧改良站等名义，先后27次收受他人送来的贿金共计人民币136.18万元[3]（p231）。颍上县是安徽省一个穷得叮当响的国家级贫困县，但从2004到2005年该县接连两任县委书记因贪污腐败落马，其中张华琪一案涉及120人，徐波一案涉及78人，成为专出腐败分子的“高产地”。可见，对于任何一个地方政权来说，“官场内生腐败”都是一种无形的、但其能量又是巨大的腐蚀力和破坏力。
（三）它的一个重要根源在于我国实行“党内民主”与扩大基层民主互相脱节
近30年来，我国虽然制定出了300多部法律、800多部法规和3万多个规章制度，中国共产党内部的管理规章制度和组织工作条例更是不计其数，其中全国省部级以上纪检监察机关制定的党风廉政建设方面的规范性文件就有2000余项。但是，这些冠冕堂皇的“显性制度”在实际执行过程中的效果大打折扣，真正起支配作用的是一些不成文的“隐性规则”。特别是在领导干部选拔任用问题上，一些地方征求群众意见、组织部门考察、常委会集体决定等等，几乎都变成了一整套表面化的“程序游戏”，普遍存在着“考察失真”、“带病提拔”、“跑官要官”、“卖官买官”的现象，致使不少贪官变得越来越胆大妄为、有恃无恐。比如王怀忠主政阜阳时期，他虽身为共产党的高官，但却总是不把共产党的话当回事，什么党性原则，什么规章制度，什么组织纪律，什么职业道德，什么做人良心，什么礼义廉耻统统不要了，只要是对他个人有利的事情都敢想、敢试、敢干。他经常对下属讲：“只要能搞出政绩，让上级领导看到政绩，就算你有能力，组织上就会提拔重用你，但关键不是让百姓看到你的政绩”。他针对当地流传的一句民谣：“只要反腐不放松，迟早抓住王怀忠”，竟然在全市干部大会上放出大话：“谁告我一次, 我的职务就会提升一级”。事实上，像王怀忠这样一个恶迹斑斑的贪官污吏从县委书记、市委书记一直提升到安徽省副省长几乎是平步青云，仕途顺畅，而其属下的一大批贪官发迹的秘诀也是沿着“用钱买权→用权卖钱→再用钱买权→再用权卖钱……”如此循环不止的路径走下去而变成了“一窝官耗子”。试问，隐藏其背后的深层次制度根源究竟是什么？我认为，关键原因就在于我国实行“党内民主”与扩大基层民主互相脱节。所谓“党内民主”，主要包括党的代表大会制度、民主集中制和党内民主监督制度等，这些制度基本属于党的组织系统内部的“自律”，带有浓厚的“官僚性质”和“自我封闭性”；所谓“基层民主”，目前主要包括以村民自治为核心的农村基层民主建设，以社区居民自治为核心的城市基层民主建设，以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设和县乡人民代表大会制度等，这些制度基本属于党的组织系统外部的“他律”，在某种程度上也带有一定的“官僚性质”和“自我封闭性”。改革开放以来，我国不仅存在着实行“党内民主”与扩大“基层民主”互相脱节的问题，而且在党和国家重大决策的制定和一些关键性环节上也存在着实行“党内民主”与扩大“基层民主”两张皮的问题，这样就削弱了党的组织系统外部的“他律”对党的组织系统内部的“自律”的监督制约作用，进而降低了“党内民主”制度的质量和效果。正如列宁曾经指出的，“要防止滥用权力，完全依靠掌权者的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是不严肃的”[10]（p679）。可以说，“党内民主”或“党内监督”一旦离开了“基层民主”或“群众监督”的强大支持和强有力的制约，无论什么专门机构的“铁面无私的监督检查”[1]（p332）都显得苍白无力。比如目前我国不管是党政组织系统内部的监督（如各级纪检监察系统）还是党政组织系统外部的监督（如民主党派监督新闻舆论监督等），基本都属于一种“用权力来制约权力，以防止权力滥用的办法”，其结果必然是“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[11]（p154）。江泽民同志在中纪委第四次全会上讲话时曾指出：“从这些年和最近揭露出来的一些大案要案来看，一些领导干部搞权钱交易，权色交易，简直到了利令智昏，利欲熏心，胆大包天，无法无天的地步！据了解，这几年查处的领导干部违法违纪案件，大多是群众举报或查办其他案件牵带出来而获得线索的，这在很大程度上反映出对领导干部的监督软弱乏力。这里面的突出问题，就是还没有完全形成有效的监督管理制度和机制，越是高级干部越缺少有力的监督和管理。看来，这是干部工作中的一个薄弱环节”[12]（p503）。如果说反腐败斗争只是作为党和国家内部一些职能部门的事情，而没有广大人民群众的积极参与和大力支持，那么到头来必然会成为“少数人的空忙”，其深刻教训就在于“上级监督下级太远，下级监督上级太难，同级监督同级太软，法纪监督太晚”。比如在1990年代后期，正是中国农村实行“村民自治”搞得最红火的时候，但也是地方政治生态环境日趋恶化的时期，究其根源就在于这种封闭式的“小社区民主自治机制”根本影响不了上级党政组织“决策不民主”的大环境对农民切身利益的侵害。因此，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人负责起来，才不会人亡政息”[13](p148)。美国宪政民主的首倡者麦迪逊提出：“毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施”[14]（p264）。但这种“辅助性的预防措施”自身封闭运行、且势单力薄，因而扩大“基层民主”并不构成对自上而下的“体制性权力体系”的制约和约束。因此，下一步应当把实行“党内民主”与扩大基层民主有机地衔接起来，用国家根本大法《宪法》赋予人民群众知情权、参与权、选择权、监督权，既要发挥“党内民主”的领导核心和带动示范作用，又要让“基层民主”真正成为全体公民民主的社会根基。
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