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村民自治在中国的缘起和发展
肖立辉 [天府评论
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在中国，农村往往是革命和建设的新起点。在新民主主义革命中，共产党正是在广大的农村发动土地革命，并带领农民赢得革命的胜利。七八十年代，也正是在农村率先掀起了土地承包责任制的改革，从而从根本上松动了农村僵化的经济关系。作为当前政治学界、社会学界研究的热门话题之一，村民自治的重要性在于它是活生生的实践，并被不少学者视为中国政治发展的社会基础，亦或是当前中国民主政治发展的一部分。或许在农村兴起的村民自治实践有可能成为中国民主政治由基层向高层发展的新起点，按萨托利的说法，这种基层民主能够为"政治上层建筑提供社会支柱和基础结构"。（《民主新论》1993年东方出版社）
村民自治的历史背景之一：传统社会中的血缘和地缘
从国家与社会的关系角度讲，村民自治代表乡村社会自主性的增长与国家政治权力对乡村社会介入之间所达到的一种动态平衡。恩格斯把国家定义为"从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量。"早期国家大多从乡村社会中逐渐产生，并不断通过税收、军队、法律和政府建立公共权力来管理乡村社会；而乡村社会也正是在与国家的长期互动过程中形成一套较为稳定的自我运行体系。可以说，乡村社会正是在国家行政权和社会自治权的相互作用下实现其治理过程。
谈到国家对乡村社会的控制，从中央、省、府、州、县的各级官僚机构可以说是皇权对乡村最为完备的控制工具。但是在县以下则并没有设官置狱，而这些有着数量众多的大大小小的乡村只能靠乡村社会内部来进行自我管理。从汉代起，受回避制度的影响，本地人不得在本籍担任县官。再加上大部分的县官多半居住在城内，在这种情况下，政府想有效地统治地方的人民，实不可能。所以历代的君主，都在县以下设有类似地方自治的乡村组织，以补助县的不足。这种乡村组织的自治功能是由乡村精英--家族长老和地方乡绅--担任的，主要是社会教育、乡村教化。至于社会治安、征收租税则由县级政府任命的胥吏来完成。到了明清时期，又在全国范围内推行保甲和乡约制度，可以说这是一种乡村自治的制度体现。
从国家与乡村社会的关系角度看，在国家看来，地方乡村自治制度设施以及人员配置是国家政权的辅助力量；而在乡村社会自身看来，国家权威能避则避，在不到万不得已的时候，乡村村民不想求助于国家力量。比如，在家族内部所制定的家族法在一定程度上与国家法律相抗衡，家族法在多数场合能实现家族血缘群体内的自我裁决。"我国古代社会，普遍流行'诉讼入官为耻'的观念。清代家族几乎千篇一律地对投诉官府持鄙视态度，要求族人非万不得已，不得向官府提起诉讼，以求'不劳官府而自治'。巨族大户标榜自己族睦事简，皆以'无字纸入官府'自夸"。由此可以看出，乡村处于自治状态，国家并不干涉乡村内部的事情，而是借助乡村自治组织来实现对乡村社会的管理。
那么乡村社会如何实现对乡村事务的自我管理呢？答案是以血缘关系为基础的家族组织。家族与国家之间，各个家族之间以及家族内部关系的调整适应是家族所担负的重要功能。在对外关系上，家族有保护并扩大本家族利益免受外界侵犯的功能，在家族内部有互相扶助、周济家族中贫困家庭的职责，并通过家族法规来规范家庭成员的行为。再加上中国儒家"三纲五常"正统思想说教的影响，每个乡村社会成员便将家族规范以及儒家说教内化为自己行动的自觉。因此可以说，"在传统社会，中国农民被血缘群体所控制，血缘把农民联系在一起，构成了一个个的小社会，这一个个小社会又为占统治地位的社会文化所肯定和强调。单个农民--家庭--宗族--亲属网络构成农民社会最基本的结构，农民一生都不可能摆脱血缘群体的束缚"。
将农村社会成员联系在一起的另一条纽带是地缘关系。绅士代表着乡村社会整合中的地缘关系，充当着乡村社会与国家之间的媒介。费正清在《美国与中国》一书中指出"旧中国官吏以士绅家族为收捐征税的媒介。同样，士绅也给农民作中间人，他们在执行官吏压迫农民的任务时，也能减轻些官方的压迫。地方官吏在应付水灾、饥荒或早期叛乱以及众多的次要刑事案件和公共建筑工程时，都要靠士绅的帮助。他们是平民大众与官方之间的缓冲阶层"。
由此可见，乡绅和家族长老是乡村中的两种权力持有者，乡绅代表的是地缘整合力量，而家族长老则代表了血缘整合力量。家族长老限于家族内部，而乡绅则要面对整个社区，当一个社区仅为一个家族所居住时，乡绅与家族长老权威差别不太明显，而一个社区为不同的几个家族所居住，乡绅权威则明显与家族长老权威不同。有时乡绅可以代表地方官吏来调和各宗族间的矛盾与冲突，但乡绅的这种调节不是依靠国家的法律规则，而是依靠自己的品行与影响。
作为民间统治阶级，家族长老与乡绅阶层通过自己的行为将农民与国家联系起来。对于农民来说，由于眼界与经济条件的限制，他们很少与官府打交道，而是通过家族长老、乡绅等乡村精英来实现与国家机构的沟通。而对于国家一方，广大农村情况错综复杂，正式行政机关只设置到县级（个别朝代在乡一级也曾设置正式机关）。因此国家力量只得依赖乡村精英来完成对乡村收纳赋税、进行社会教育、维护社会治安等功能。
家族长老与乡绅作为民间统治阶级在中国封建帝制时代发挥着重要的作用。有的学者分析了中国封建社会延续二千年之久，帝制政体虽经过多次农民起义、外族入侵也并未毁败的原因。认为中国封建帝制时代有三个大的社会阶层：第一，是封建君主与官僚统治阶层；第二，是民间统治阶层，在乡村社会中这一角色由族权代表与乡绅承担；第三，是广大的民众。在这种社会结构中，民间统治阶层处于国家上层与社会下层的中间，往往能起到缓解二者矛盾的作用，但是在一定程度下又是乡村社会与国家冲突的始作佣者，比如大的农民起义绝大多数是由乡绅等民间统治阶级领导的。在成功的农民起义中，起义的矛头只是指向官府，改变的也只是国家的政治系统，"在三层社会结构中，被成功的农民起义摧毁的，只是国家政治结构，而另两层及其关系仍然大体完好无损地保存下来。因此可以说，在由农民起义导致的王朝更替中，帝国的国家体制之所以能在新王朝建立后很快复制出来，其原因就在于社会结构的第二层、第三层及其相互关系能够在农民起义中得以保存。保存下来的结构中的这两个层次及其相互关系，即是帝国的国家体制得以复制和重建的基础。"（注：孙立平：《中国传统社会王朝周期中的重建机制》，1993年第6期《天津社会科学》）
到了晚清，由于西方资本主义政治、经济、文化对中国社会的冲击，原来的乡村社会结构发生重大变化，尤其是近代城市文明吸引了大批开明乡绅离开农村移居城市，使乡村旧有的乡绅集团的素质大不如从前。留在农村的多是些土豪劣绅，这就激化了乡村中农民与他们的矛盾，加剧了乡村社会冲突，并最终导致国家与乡村社会动态平衡被打破，他们之间起缓冲作用的乡绅集团力量的削弱，为国家力量介入乡村社会创造了条件。
历史背景之二：人民公社体制
中国共产党领导的那场农民革命摧垮了国民党在中国大陆的统治，也使农村地主阶层失去了制度保障。建国后所进行的土改和人民公社化运动彻底改变了农村的社会结构，并在旧有的社会基础上重新构建了一种全新的社会结构--人民公社体制，这些新构建的体制又成为改革开放以后农村村民自治启动时首先突破的目标。
其实在建国以前，中国共产党领导的新民主主义革命在农村所实施的政策明显不同于1927年成立的国民党政府所采取的政策。1927年国共合作破裂，国民党成立南京国民政府，虽然在争取外交独立、发展民族经济方面做了一些积极努力，但是在农村却并未能触动原有的社会体制。而共产党自从打响了反对国民党统治的第一枪以后，在农村便实施着不同于国民党的政策。他们没收地主和宗族的土地，分给无地或少地的农民，"打土豪，分国地"，在中国历史上第一次实现了数千年来农民所一直追求的梦想。土地革命时期由于战争环境恶劣，使农村阶级斗争形势异常残酷，尤其是在国共统治的边缘地带，一时被共产党支持的农民组织控制，一时又被反扑过来的国民党军队所把持。从中央苏区到陕甘宁，共产党将鲜明的土地革命展示在世人面前。到了抗日战争期间，为了联合乡村绅士，共产党又实施地主减租减息、农民交租交息的政策，缓和了农村矛盾。到了解放战争时期，为了动员乡村社会中广大农民，共产党又实施土地革命政策，打击地主豪绅，为争取新民主主义革命在全国的胜利赢得了支持。
人民解放军在击垮国民党在大陆的军队以后，中共便发动全国范围内的土地改革运动。这场土地改革运动实际上并不是在建国后才开始进行的，而是共产党将在建国前所进行的土地革命模式向全国范围内实施、扩散的过程。在这场土改运动中，大地主的土地被没收，作为一个阶级，地主在农村社会中被彻底消灭，以血缘关系为基础的宗族组织在表面上被扫除；而与地主相对立的贫雇农却在这场运动中成为最大的受益者，他们获得了土地和财产，免除了债务，并获得政治地位，在工作组和党政机构的支持下，涌现出前所未有的政治热情。那些在土地改革过程中积极表现的贫雇农走上农村的政治舞台，成为农村中新的主权阶层。
这些新的主权阶层并不是农村社会自然发展的结果，而是共产党领导下的各级政府和工作组强力支持的结果。这批新兴的主权阶层必须与上级党政组织的要求相一致，因为他们没有丰厚的经济财产作为后盾，没有显赫的家庭背景，也没有丰富的对公共事物的管理经验。他们之所以成为主权阶层；一则是乡村旧有统治阶层被打倒而出现的权力真空，二则是由于党政机构的强有力支持。他们忠实地执行党和政府的各项方针、政策，从而大大密切了农村与国家的关系。党组织从中央一直延伸到农村基层，在中国历史上第一次将政治管理的轨道铺到每个村庄村民的家门口。另外农会、妇联、青年团、民兵等共产党的外围组织将更多的村民纳入到组织框架内，从而打破了乡村社会的闭锁。"每一个组织的成员都会按照组织的要求规范自己的行为，下级又以服从上级组织的指令为原则。因此，土改以后，农村已经和国家紧密地联系在一起，成为国家的一个从动部分，农村的独立性丧失殆尽"。
由于土改以后原有势力遭到打击，乡村社会很少有能够与政府相抗衡的力量，而新的主权阶层在利益上与政府完全一致，这样就保证了政府权威在一定地域的延伸，使乡村组织的地缘关系加强。政府权威的加强使政府在对乡村社会进行组织重构时积累了巨大的组织资源和权力势能，以致于在人民公社化运动时很少遇到强有力的抵制。费正清指出"集体化是逐步推行的。这个过程从临时互助组开始，以后经过一些阶段到永久性的全面的合作社，从小的组织到大的组织。最为重要的是，这项计划在其接连的几个阶段都显然产生了良好的效果，足以避免抗拒--至少没有听说发生什么抗拒。有很大一部分中国农民了解到，除了信任毛主席和共产党之外，没有其他出路"。
如果说，土地改革是将组织因素带入农村的话，人民公社化运动则将组织的控制能力推向极端，村民和村级组织的领导人在组织的框架内几乎无法选择。如果说党团、民兵是个人选择的结果，但是人民公社则是无法选择的，村民参加这个组织不需要任何手续。1958年户口管理办法公布以后，全国人口被分为城乡两部分，农民没有城市户口，不能在城市就业，无法向城市迁移。没有人民公社组织的批准，村民休想离开这个组织；再加上公社控制着一切资源，村民离开公社，也无法生存。每一位村民被严格束缚在公社内，参加由公社组织的统一劳动、统一分配。原来由家族组织负责的社会教育、治安、司法诉讼以及收缴赋税都收归公社，家族功能日渐萎缩。原来由单一家庭负责的私人生产、劳动都归于公社组织。再加上在人民公社体制中，中国共产党组织是核心组织。通过人民公社和党组织以及党的各种外围组织，广大村民被高度组织起来。这样一来，就形成了强固的地缘整合体，在这个整合体中，家庭、个人都失去了独立性。
指出的是，公社体制完全是国家力量介入乡村社会的结果，是国家强制力作用的结果，而不是内生型的，因此人民公社化这种组织运动缺少组织内部的动力。这也意味着国家强制力一旦放松对乡村的管制，乡村社会结构必然会崩解，原来处于隐性化的社会结构势必显性化。
村民自治的兴起与发展
乡村公社体制的崩解发生在70年代末。持续20多年的农村人民公社严重束缚了公社内的农民，造成农村经济长期的低迷徘徊以及普遍贫困化。党的十一届三中全会以后，人民公社的部分权力开始从农村社会退出，原来那些事关农民利益的社会职能，如社会治安、公共设施、社会福利、土地管理、水利管理等无人问津。旧的管理体制的解体造成乡村社会的"权力真空"，并呼唤新的群众性基层自治组织的出现。1980年底，广西宜山、罗城两县的部分农村基于社会管理的实际需要，自发组建村民委员会，协助乡镇政府维持社会治安，后来逐渐扩大社会职能，成为农民对基层政治经济文化等诸方面进行自我管理的自治性组织。
至1982年底，全国不少地区都出现了类似村民委员会的组织。对于这种新兴的社会现象，中央政府及时作了肯定，并且当年通过的宪法又确认了村民委员会的法律地位，宪法规定"村民委员会是农村基层群众性自治组织；村民委员会主任、副主任和委员由村民选举"，这就为农村实行村民自治提供了法律依据。1983年，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告人民公社体制的终结，从而在全国范围内为村民委会的建立铺平了道路。
乡村自治组织和自治力量的形成，通常被视为乡村民主制度与民主政治生活确立的基础前提之一。作为村民自治的组织载体，村民委员会的建立使旧有的人民公社体制的控制链条发生两处断裂，从而为乡村民主的进一步发展创造了条件。一处是生产大队改为村民委员会，从法律角度上看，村民委员会是基层群众性自治组织，与乡没有行政隶属关系，乡镇政府与村委会只是指导与被指导的关系，也就是说，国家政权与乡村社会不再是控制与被控制的关系。另一处是，随着农村实行家庭联产承包责任制，集体的土地承包给农民，由农户家庭经营，这样一来，农户重新成为农村社会运行的基础，从而结束了人民公社时期农民对政权的依赖关系和人身依附关系，农民与村级组织也不再是直接的领导与被领导关系。
控制链条断裂后，使国家政治权力伸入农村的通道堵塞，造成中央权威在乡村社会的削弱，从而使国家政权放松了对地缘的控制。在这种情况下，农村社会中隐性结构开始显性化，被打入地下的家族组织以及宗法、宗教组织也纷纷恢复。与此同时，农民摆脱了以往公社施加在自己身上的束缚，走出农村来到城市或其他地方从事其他行业。这样在血缘关系为基础的家族组织恢复过程上，也出现了以业缘关系为基础的利益集团。农村社会结构也由人民公社体制下的单一性演化为多元结构，造成利益主体和组织的多元化。
控制链条断裂的最为深远的后果是，村级组织的直选制。在过去，村级组织领导人--村长和村党支部书记--都是上级组织任命，这种体制造成村级组织领导对上负责、服从上级组织指挥，虽然有利于中央政策的畅通下达，但是村民缺乏对村级领导的制约。直选村委会成员从体制上改变了以前的任命制，使民选出来的乡村领导人形成对村民负责的意识。
余 论
对于村民自治，学术界基本上有三种不同的倾向性评价。第一，村民自治是乡村自主性力量增长的结果，国家力量在乡村社会必然消退。在一些政府官员看来，允许村民自治将最终导致对乡村社会的失控，从而不利于党和国家的利益。第二，村民自治是国家推动的结果，村民自治始终在国家的范导下运作，很难有什么真正的自治。第三，在村民自治过程中，能产生国家与乡村社会"权力互强"现象。在这里，笔者无意于对上述三种评价再进行价值判断，而只是对其进行客观介绍。
毛丹认为，1949年以后，政党与国家的力量总体上实现并且有效地保持着对中国乡村的前所未有的高度控制，成功地实现了党务机构和行政机构在村落一级的普遍延伸，将农民直接纳入到国家设置正式组织网络。国家不再以乡村原有的血缘、地缘组织为中介，而是对之进行彻底改造，用跨家族超血缘的形式，破坏和取代乡村社会中村落一级的以血缘关系为基础的家族集团或分散的个体状态。现在的乡村自治组织及主要的自治规则以及包括直接选举制在内的一套民主制度，则基本起源于国家力量的范导，而不是单纯的自主发展的结果，本身并不一定能单独标示乡村的自治性和自治程度。尤其指出的是，国家对乡村的政治控制影响到改革开放后实行村民自治的乡村社会：首先，由于它所积累形成的巨大历史惯性和政治氛围，使得乡村自治组织特别是村级政治、行政组织的自治空间非常有限，虽然村民委员会取得了法律上的自治地位，但是由于村党支部不但保持建制，而且是村级组织的中心，党中央明文把建设一个好支部作为解决一方问题的关键，在刚刚通过的村委会组织法中也明确重申了党在农村中的领导核心作用。从村民自治的实践来看，全国80多万个村党支部的实际权力、地位也大都在村委会之上。乡镇政府和村党支部可以通过村委会换届选举或村民会议制度来控制、规范村委会成员的行为。由此可以看出，村民自治仍是国家力量推动的结果，"实质上，国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式--至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。国家不想管的事可以不管，想管的时候随时可以管起来"。（注：毛丹：《乡村组织化和乡村民主--浙江萧山市尖山下村观察》，1998年（香港）《中国社会科学季刊》总第22卷。）
村民自治意谓着乡村社会自主性增长，但是由于村民自治是国家政治体制改革的一项重要内容，换句话说，中国的村民自治不是内生型的，而是在国家法律制度体系下国家力量推动的结果。或许正是因为村民自治式的乡村民主的非内生性，而且这种自治主要由国家行政机关的行政行为来推动，因此有的学者担心政府"领导人的意志和注意力的变化、领导人的更替，都会影响民主化进程"。但是，如果说村民自治是由村民自主性与国家认识上的自觉共同推动的结果，那么它一旦启动，运行起来以后便会有自己的规则，产生一种乡村社会和国家力量的"互强"现象，而并不是一些学者和政府官员认为的那样，村民自治越发达，国家在乡村社会的权威就越削弱。
持国家和乡村社会力量"互强"观点的研究人员认为，村民自治是国家在应付基层政治组织衰败、地方代理者权力失控、干群关系紧张以及由此而引致的国家在农村地区统治能力与合法性双重危机时的唯一可供选择的政治机制。通过鼓励村级自治组织发展并赋予其更大的自主性，国家至少部分地重建了基层政治制度，改进了乡村基层统治，并再次强化了它对农村地区的渗透能力。通过承认农村中新兴利益集团的合法地位并借助具有竞争性的基层选举将其纳入政治体系，国家至少部分地重新获得了农民尤其是农民中富裕阶层的政治支持，从而在农村地区再造了一个属于自己的选民集团。因此在村民自治过程中，国家在乡村社会中的权威不是削弱了，则是加强了，并与村民自主性的增长构成"权力互强现象"。
我们可以展望下个世纪的中国农村社会。第一，过去那种国家政治权力在农村的强控制将不可能再现，最起码不会像人民公社化运动时期那样，把农民牢牢束缚在公社体制内。第二，随着村民自治日益规范，民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等一系列自治措施的实施，农村社会各种力量将进行重新调整，村民自治组织、宗族组织以及党组织都将面临组织功能转换问题。第三，村民自治发展到一定的成熟阶段，直接选举的层级会向上提升，乡镇、县、省以及全国范围内的行政首脑都有可能直选产生。不过在现在看来，这得需要一段很长时间。
（原文刊于《学术论丛》1999年第2期）