析行政执法失范形态


鲜江临

国家公权力的运用，目的在于维护国家利益和公民权利。国家机关正确、适当执行
法律，是执法活动的基本要求 。执法形态如何，关系宪法和法律的权威，关系国家统
治者的形象，关系到社会安宁。
一、执法形态，一个不可忽视的研究对象
执行法律，是将法律规范运用到社会生活，它是国家执法组织、执法人员，具体操
作法律规范的活动。通过执法，法律进入社会生活，显示规范的实际意义。这个过程，
将书本上的法律、文字的法律，变为生活中的法律、活的法律，变成一种真实性的规
范。在社会中，人们感受法律的规范性，除公民合意处理权利关系这一形式外，主要是
通过执行法律这一社会活动过程。执法组织、执法人员具体的法律适用，是公民具体感
知的真实法律。判决就是法，处罚决定就是法，分毫不假。如果没有将一般性规范现实
化于社会的执法，法律永远不是法律，而仅仅是书面的文字符号。法律是社会共同生活
的准则。关注社会场景，是法律规范实现权利整合的必要环节。没有社会场景分析的法
律正义，仅仅是正义概念的理论推演。法律的执行，必须建立在执法形态的分析和控制
的基础上。
国家司法机关执行法律，我们一般将它称为司法活动，国家行政机关执行法律，我
们一般将它称为行政执法。这两种执行法律活动的方式、要求、范围，实际上存在巨大
的差别。由于人类法律制度的发展，尤其是权利救济制度化，司法活动的法律程序相对
完善，权利救济途径设计相对周全，比较于行政执法，它具有分层清晰的统一组织和组
织控制手段、执法权力制衡机制、专业的法律职业阶层，这种组织水平上的优势，使司
法体系成为国家法律执行的中坚力量。维护司法的权威，增加它运用法律规范的能力，
可免使社会的裁判机制发生混乱，是一种有效率和经济的安排。
与司法活动对应的行政执法，在上世纪行政国的趋势下，成为执行法律的一种安
排。这种安排，也是国家履行职能的一种方式。但是，在一个政府职能未能有效转变、
社会发展需要的有限政府形态没有整合完成的情况下，行政执法的膨胀与失控，演变成
为了公权力失范的重要形式。在中华法系传统中，政府权力的边界，包括与司法机构权
力的边界，一直没有明确划分，司法体系寄生于行政权力，权利裁判系统被行政权力安
排整合，行政机关与司法机关关系，一直纠缠不清。这种不经济的权力机制设计，持续
到了现在。
在“无意识”承继历史传统的状态中，在法律规范的层面，为行政机关设置了权利
裁判的角色。工商、公安、卫生、交通，建设等等这些政府部门的执法机构人员，成为
了不穿法袍的法官。甚至，连消费者保护协会这种行政连带组织，也要在权利裁判领域
来露一手。它们组织涣散、人员良莠难分，制约机制微弱。然而，执法权力从巩固部门
利益的法律中，从非职业化立法机构中，制造出来，通过秘密立法活动，不断产生出行
政法律规范。
徒法不足以自行。这些行政法律、法规、规章执法机构与不经济合理的行政编制机
构实现了同一，执法人员也在此种行政机构中随机性产生。昨天还是一个管伙食的干部
，今天摇身一变，成为了“共和国的执法官”；昨天一个枯坐办公室读《人民日报》的
无聊官员，今天摇身一变，成为执法队长。
他们开始干预社会和公民的生活，充任法律裁判，逐渐从行政罚款和收费的制度中
，发现出执法的“好处”。根据总是不严谨的成文法，他们发现通过随意解释法律，出
现了罚款和收费的社会宝库，掌握了随机性为社会成员行为安排代价的巨大裁判权力。
根据“社会逾乱、罚款机会逾多”的社会定律，一些行政执法者，开始对法律的立法目
的，进行全面背叛，甚至对起码应当保全的国家利益、政府形象、制度利益，丝毫不再
顾及。利益，成为这帮人类滑稽的、低素质的、与文明绝缘的执法大军，不可遏制的执
法冲动。
他们逐渐开始组织化地、最大利益化地操作法律。孙志刚倒在这样的执法者的脚
下。更有无数的商人、平民，在组织化实现机构利益的行政执法中，在呼天天不应、呼
地地不灵的社会环境，权利被执法过程剥夺。社会，这个管制舆论的社会，为组织化背
叛法律的行为，提供了安全条件。个别的时候，执法黑幕被揭开，连生活在“组织化背
叛法律”机构以外的国家机构和官员，也不得不惊叹。
行政执法，进入非法律专业人员为主体进行操作、大肆盘剥社会的阶段，流氓、地
痞一类的人物，在政府此种管制社会的场域大行其道。一个省、市仅仅是统计出的年度
行政罚款，便是数以十亿计；资费规模可修造高速公路、购买飞机，造原子弹也不难；
实现了全体居民平均征取数十元的“执法力度”。当然，这样的巨款总额，是“中央”
可能不知的，是社会可能不知的，它需要公民中的一部分，即“行政违法者”支付。
概而言之，失范行政执法，是混乱的社会权利裁判机制的产物，具有扩张性的行政
法律规范支撑。失范行政执法，是非专业化执法人员必然的行为方式，具有法律文化传
统、行政组织技术传统背景。
二、因不当经济利益驱动出现的失范执法形态类型
失范执法形态，失范情形较多，本文研究的是基于不当经济利益驱动出现的执法失
范，是指以经济利益为驱动力，背叛宪法和法律的行政执法。可分三类：
（一）不威胁公民人身安全、自由的形态
此种执法，目的在仅仅于获取经济收益，即交钱完事。威胁公民人身安全和自由，
可取得执法收益较小，成本效益不佳；执法场景又通常处于公众视野之下。故此种失范
执法，仅以罚款为最高目的，执法中可能发生收缴、损坏执法对象物品的情形，或会发
生拉扯、粗鲁言语，一般不严重威胁公民人身安全和自由。
如：1、城管罚款：某市以管理城市市容为名，故意放进农民，以乱占道路名义，
实施关门打狗战术，执法者私印罚款收据，将收入作为执法机构收益。（中央电视台新
闻调查某案例）
2、殡葬罚款：禁止土葬的火葬地区，交4000余元取得土葬权。
3、交警超法定罚款幅度，普遍性的高罚款。
（二）威胁公民人身安全的形态
此种执法形态，前提是执法依据中存在管制公民自由的行政措施，通过实施这样的
人身自由管制，使执法对象不再处于公众视野范围内。此种执法形态一般出现在行政拘
留、收容等短期限制人身自由的执法活动中，由于限制自由的法定期限不足以让公民以
缴纳费用进行惩罚的交换，执法者采取人身伤害，或放任人身侵害，促使被约束的公民
，缴纳费用。
如：某市外来人口管理：某市以管理外来人口为名，通过关押、殴打等方式，胁迫
外来人员，甚至倒卖外来人口牟利，不从者，从肉体上予以消灭。（孙志刚案的广角镜
头）
（三）直接通过国家机构运作，威胁公民人身自由的形态
这是一种极为恶劣的执法形态。它在单个执法组织执法形态外，利用国家机器，包
括公安、法院，利用对罚款等经济惩罚的提成分配机制，对“行政违法者”，实施联合
打击。分成制是维系此种执法形态的关键，没有执法机构内部的分成制、与联合打击合
作者的分成制，这种执法形态，难以维系。
如：某地工商机关， 对公司在注册资本入帐方面存在非规范行为的从业者，通知
前去谈话。谈话中，行政执法者翻出《中华人民共和国刑法》，让“违法者”知道自己
行为的“违法性质”。在“违法者”的恐惧中，出示“暂收款通知”，上载：于某年某
日，交暂收款若干万。这样的通知，发生在行政处罚决定书之前，或者说，行政处罚根
本还没有进入法定程序。为了使这样的通知生效，行政执法者使用一个必要的“道具”
，即出示报刊登载的某人虚报注册资本，判刑若干年的的报道。这样的执法机构，内设
罚款的奖励机制，即“办案人员”将从罚款中按一定比例提成，如将暂收款20％化为
“办案奖金”。十万得两万，二十万得四万，罚得多，奖得多。这种“办案所得”，使
“共和国执法队员”乐此不疲，亦致执法机构获利80％ ，形成组织内共同盈利模式，
实现了零成本基础上，利益的巨额增长。 中国社会中惯用人情资源，走关系的“法律
习惯”，即本土资源，在此种经济利益的格局中，也丝毫无法产生效用。即使这样的执
法机构的外部的上级机构，也往往难以改变基层执法者的“执着”。一个并不一定违反
刑律的公民即所谓的“行政违法嫌疑人”，如果不配合此种“行政执法”，“行政执法
者”威胁会将你“丢进监狱”。考虑到监狱，并不是公民、企业家们生活的好地方；考
虑到“行政执法者”与基层司法势力的联合，形成了一种不可忽视的社会自组织现象；
考虑到“行政执法者”确实真正将“行政违法者”，随机性“丢进”了监狱，在此种情
形下，“行政违法者”不得不就范，在“暂收款通知”限定期限内，将人民币乖乖地上
交的“共和国执法者”那里。
依据行政法律，“行政执法者”的行为，是一种可诉的行为，它明显违反行政处罚
的程序规定，但是，人民群众，尤其是存在行为法律瑕疵的人民群众的反抗，可能遭受
基层执法的联合打压，因为得不偿失，往往放弃权利救济主张。这种组织化、经济化的
行政执法形态，并不在于恢复法定秩序，或者向违法者如实兑付法律代价，它模糊了刑
罚界限，利用人们惧怕失去人身自由的心理，损坏了国家刑事法律体系，间接打击了司
法机关的法律权威。此种“行政执法”，以行为存在法律瑕疵公民为对象，完全让公民
陷入权利的非可诉状态。
三、关于恐怖主义失范行政执法的矫正
失范执法形态中，威胁公民人身安全、自由进行行政执法， 是恐怖主义的执法方
式。恐怖主义的执法形态，将书本上的法律规范当成了实现执法组织利益的婢女，将国
家机器当成了自身获利的差役，它引发的社会仇恨，在社会中形成“永久的潜伏”，必
然将在社会的动荡中爆发。其短期、直接的后果，是刺激出社会性恐怖主义还击行为。
如果我们认真分析社会动态秩序，不难发现个人恐怖主义行为开始露头和滋长。 恐怖
主义行为是具有传染性的行为模式，恐怖主义执法诱发社会恐怖主义攻击行为。 恐怖
主义执法者的嚣张气焰，是对国家宪法、刑法权威公然挑战，它损害国家的统治权威，
背叛法律和社会公义，无疑是社会丑恶行为，必须坚决打击，以强有力的国家力量，坚
决、彻底予以摧毁。
对策设计：
（ 一）大力整合行政法律规范
除事关社会安全、公民人身安全的事务，通过司法机关事后处理不能防止危害这种
情形外，一律取消行政管制，废除相应的法律、法规，根据市场经济的需要，重建法律
规范体系。
（二）重新设计行政违法行为的代价体系，对行政违法的处罚，一律改由专门法庭
作出，同时用民事责任，完成对部分公民失范行为法律代价追究机制的替代；
（三）对于行政执法人员（不包括执法辅助人员），纳入国家统一司法资格考试的
范围，禁止非法律专业人员直接进行行政执法；
（四）加强对基层执法形态的掌控，利用新闻媒体，使基层执法形态展示原貌，实
现对法律规范适用的控制。
（五）保持对非法行政的严打态势，用司法机制追究组织化、经济化行政执法者的
法律责任。
（六） 打击行政执法中隐性存在、变相存在的罚款收益分成制；
（七） 取消违宪管制公民自由的行政法律措施，以此减少非法执法的机率。
（八） 推进法治代替人治的过程，消除这种人治状态下，公权力自身必然出现的
恐怖主义执法生成机制，建立公权力对自身组织的有效控制。



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