"联邦局"

吴稼祥

"夺妻"的故事象一条河，在中共高层领导人里流淌：有的是源远流长的仇恨，
象在李锐和邓力群的对峙之间；有的是被激发的政治想象力，用新眷泯灭旧仇，
象在邓小平与李维汉之间。半个多世纪前，邓小平从自己党的简陋监狱里出来，
发现自己的妻子成了俊才秀逸的李维汉的伴侣；半个多世纪后的1980年，李维汉晋见邓小平，执臣子礼，进治国策，把邓小平从"兴无灭资"的旧念引导到"肃
清封建主义"的新政上来。把夺妻之恨，转变为投妻报策，这是一种境界。
因为这次晋见，于是有了邓小平1980年8月18日在中央政治局的著名讲话《党和国家领导制度的改革》，在实际上提出了政治体制改革问题。因为有了这个讲话，于是有邓小平隐忍6年，终于在1986年突然爆发出来的政治改革激情。在这一年里，他先后10次公开对国外来访者和中央领导人谈论政治体制改革。1986年6月10日，他对赵紫阳等人说，"1980年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到日程上来"。邓还让赵牵头进行政治改革的研讨工作。

的确，邓小平所说的政治改革，不是要在中国搞西方式的民主，而是要发扬所谓
"社会主义民主"，他不会同意在中国搞三权分立和多党竞争；他10次谈话围绕
的核心始终是三条：党政分开，精简机构和权力下放。核心中的核心是下放权力
：党政分开是为了下放权力，精简机构也是为了下放权力。党政不分开，权力难
以下放，因为党是集中权力的工具；机构不精简，权力也下放不了，有庙在那儿
，就需要有人来进香。邓说，"机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互
相扯皮，你这边往下放权，他在那边往上收权"。

为什么要权力下放？"权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都
有一个权力下放问题。""真正下放权力，……把人民群众和基层组织的积极性
调动起来"。很显然，邓不是一个当代民主主义者，但肯定是一个联邦主义者。
通览他的思想年谱，他在政治上的兴奋点，第一是"一国两制"问题，第二就是
权力下放问题。关于"一国两制"，他到达了逢人就讲的程度，而权力下放，虽
然没有天天讲、月月讲，但几乎是年年讲，到了1986年，则是反复讲。

在西方当代联邦主义者的辞典里，权力下放（decentralization），基本上就是
联邦化的同义语。联邦化可以是一个早上的立宪行为，通过宪法起草，进行一次
性制度安排，在各个地方政府和联邦政府之间进行权力分割；它也可以是一个缓
慢的上层权力持续下放的过程，或者是集中的权力不断分散化过程，分散到一定
程度后，再进行立宪。中国香港回归属于前一种情况，中国国内的联邦化接近后
一种类型。在邓时代，权力下放从经济领域开始，最早在农村下放农业生产经营
权，后来在城市下放企业经营权，接着在中央和地方之间分割财政和税收权。这
种旨在建立市场的权力下放，被某些美国学者称为"市场保护型联邦主义"
(market-preserving federalism）。

但是，邓小平时代的联邦化改革超出了这个范围。虽然其意义不是被低估，就是
被高估，但邓时代开始的农村基层自治被看作联邦化的起点，比被看作民主化的
起点，更有价值。说它是民主化的起点，官方意识形态便会落入一个不能自圆其
说的悖论：既然官方认为中国民众的文化水平低，不能搞民主，那为什么民主不
从文化水平最高的经济特区开始，偏偏从文化水平最低的农村开始？如果把它看
成是权力逐级下放的最后一级，只有农村基层自治了，权力才不会被重新向上集
中。如果中国社会最贫瘠的细胞－－农村能自治（当然，现在离这个目标还很远
），其他细胞单位便没有理由不自治。

一个更为有趣的迹象是，80年代权力下放已经影响到中国最高层的政治制度安排，从中共13大开始，若干发达省市的首脑已经进入中共最高决策机构－－中共中央政治局。迄今为止，先后有上海、北京、天津3个直辖市和广东、四川、山东3个大省的第一书记兼任政治局委员。这在中共执政后的历史上尚属首次。中共8大和10大有21名政治局委员，9大有20名政治局委员，11大有23名政治局委员，其中基本没有人同时兼任省市党委书记。

在高度集中的权力结构中，权力当然都在中央，或者说，在权力的顶部，中央掌
权者当然不会与地方领导人分享权力。地方领导人进入政治局，一方面是地方实
力快速增长的结果，实力强大的辖区政府要求在中央有代理人，以免自己的利益
受到损害或得不到保护；另一方面，也是中央控制地方的一种手段，辖区政府首
脑分享中央权力，既可以增强中央权力的代表性和合法性，也可以削弱地方政府
的离心倾向。由于中国真正的立法机构并非作为权力摆设的人大常委会，而是中
共中央政治局，地方领导人进入政治局，实际上开始了中国权力结构的联邦化过
程。在这个意义上，我或许可以将中共中央政治局称为"联邦局"，虽
然它现在的联邦化程度还不够高。

本文将结束对中国联邦主义"第三波"的实干家邓小平的探讨。他所做的事情，
具有开创性，但还远没有进入现代联邦制度的系统建设过程。邓的联邦化改革有
很大的随机性和随意性，其改革动力来自他的感性认识，所以既不深刻，也不长
久，更不能被他的继任者所领会。所以在他身后，这一过程不仅没有继续，某种
程度上还有后退，比如邓时代开始的地方首脑本地化的进程实际上已经中止。自
然，更难以从价值理念上来评价邓的联邦化措施。但毕竟，他为中国未来的联邦
化改革干了不少粗活，他对中国单一制国家体制的突破，对中央集权的不规则分
散，都可圈可点。

如果把中国现代联邦化过程比作登山，则可以说，从毛泽东时代到邓小平时代，
中国已经从山坳登上了一个高坡，并且修建了一个营地。天亮的时候，我们可以
继续上路。

2001年11月19日于美国麻省康桥