公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。
马克义
宪政改革的方向、目标、内容和措施
一、政治改革必须口号响亮，目标明确
一场经过深刻思考了的社会改革应该具备一套"口号响亮、目标明确、内容实在、措施可行"的、可供全国人民思考的、可政治家们论证的改革方案。改革开放已经进行了二十多年，但是，触及中国问题的核心部分--政治改革，确切地说是政府制度改革，仍然没有正式展开。这场改革迟早总是避免不了的。不管政府制度改革什么时候开始，我们在思想上总得做一些准备工作：提出改革的方向，明确改革的目标，确定改革的内容，思考改革的措施。并且，在做这些准备工作的基础上，还必须提出一个响亮的口号。
改革开放以来，"政治体制改革"或"政治改革"一直是一个人们不得不经常提起的话题。然而，政治体制改革或政治改革本身却一直没有取得丝毫进展。这其中，人们使用的"政治体制改革"或"政治改革"这些语词含湖不清也是一个重要原因。首先，"政治体制"或"政治"这些语词到底包括哪些内容是很不确切的。第二，"政治体制改革"或"政治改革"这些语词是中性的，它们不能给改革指出一个方向和目标。由于"政治体制改革"或"政治改革"这些语词的含义不确切，没有方向性，没有目标性，"政治体制改革"或"政治改革"的内容和措施也就毫无确定性，普通公民也就很难在改革什么、怎样改革这些方面达成共识。与此相应，政治家们也就一直不能提出一些可供讨论的改革方案。这样，一个公民难以达成共识，一个没有连可供讨论的方案都没有的改革，不要说获得成功，连开始实施都是不可能的。
改革需要一个口号，口号就是方向，口号就是目标。为此，我们必须选择一个能够为我们指明方向、明确目标的语词来指称这场改革。使用"政治体制改革"或"政治改革"这些语义含糊、方向不明、目标不清的语词，不利于人们思考和研究"政治体制改革"或"政治改革"。直接使用"政府制度改革"这一语词，比使用"政治体制改革"要清晰、明确。无论在什么情况下，"政府制度"比"政治体制"或"政治"较为容易界定。一般来说，政府制度包括政府的产生、政府的构成、政府的运作、全国政府与地方政府的关系、社会对作为整体的政府的控制、社会对作为个人的政府官员的监督这样一些内容。这样，所谓"政治体制改革"或"政治改革"，其核心内容就是"政府制度改革"。
政府制度改革的最终目标就是"实施宪政"。我们完全可以将政府制度改革称为"宪政改革"。"宪政改革"这个语词，指称对象确切，符号效应强烈，改革方向清楚，改革目标明确，全体公民容易在这个口号之下达成共识，政治家可以在这个口号之下讨论改革的内容和措施，完全可以成为"政治改革"的响亮口号。
改革必须有方向，口号的作用就是指出一个方向；改革必须有目标，口号的作用就是提出一个目标。提出"宪政改革"这个"口号"，也就是指出了改革的方向，明确了改革的目标。有了改革的方向和目标，我们就可以思考改革的内容和措施。通过全国人民的共同思考和政治家们的反复论证，最后可以拿出一个"口号响亮、目标明确、内容实在、措施可行"的、全国人民基本上能够达成共识的改革方案，改革的困难也就会减少很多。
本文依据上述"口号响亮、目标明确、内容实在、措施可行"的原则，提出了一个可供中国人民思考、可供政治家们论证的宪政改革方案的设想。
改革口号：宪政改革；
最终目标：实施宪政；
基本目标：将目前的"党权制"政府逐步转变为"党权立宪制"政府。
基本内容：将现有中国政府"以党代政、高度集权、议行合一、政策导向"的运作方式逐步转变为"党政分工、权力分层、议行分立、法律导向"的运作方式。
主要措施：完善政治协商制度，使政治协商委员会成为一个独立的"议政"机构；建立专职人民代表制度，使人民代表制度真正具有监督政府的功能；改革国家政体，明确划分全国政府与省级地方政府的权力；改革全国政府的议行合一的运作方式，建立立法、行政、司法相对分立的制衡机制，以保证立法有效、行政有力、司法独立；建立国家公务员制度，使政府成为一个廉洁的政府；改革基层政府制度，促进现代社区建设。
二、实施宪政是政治改革的最终目标
中国政府制度改革的根本目标是实施宪政，即通过改革，逐步建立起现代宪制政府制度。而实施宪政的根本目的，就是建立起宪制的社会公共秩序。人类历史的实践已经证明：相对于其他社会公共秩序和政府制度，宪制的社会公共秩序和依据宪制的原则建立起来的宪制政府有着较为明显的优点。
1．宪制：以"人人相等"为基本原则的社会公共秩序
宪制指的是一种特定社会公共秩序或制度。宪制社会秩序或制度有如下一些主要内容。
全体公民共同制定了社会的基本规则--宪法。宪制的目的不是要建立一个理想的"人间天堂"。宪制的根本目的是对人性不足的补救。宪制承认人的有限性，强调"没有有效的法律制约，任何人都有可能伤害他人和社会"。为了减少社会中人对人的伤害，为了消除社会中人对人的强制，全体公民必须共同地、地位相等地、权利相等地制定出得到社会最大认同的"社会契约"即宪法。
宪制的基本原则就是"人人相等"，即每一个公民在宪法制定的过程中的地位是相等的，在宪法实施的过程中的权利和义务也是相等的。宪制规定的最基本的公民权利是"任何人都有着不受他人强制的权利"，宪制规定的最基本的公展义务则是"任何人都必须承担不强制他人义务"。
宪法对个人权利和政府权力作出了明确的界定，并明确规定政府不得侵犯个人权利。
为了防止政府沦为某些个人或某些社会集团的工具，为了消除或减少政府的专横和腐败，宪法对政府的权力作出明确的限制，为了保证这种限制，宪法对政府的不同组成部分实行了严格的组织分离和人事分离；宪法规定了政府必须以法律为手段治理社会，政府制定的法律必须以宪法为依据。
社会的全体成员（包括自然人和法人）的社会公共活动必须以宪法为依据；任何人（自然人和法人）之间的冲突的调解都必须以法律为依据，不允许任何个人采用暴力手段达到自己的目的；任何社会群体之间的政治冲突都必须通过法律手段来调节，不允许任何社会群体采用暴力手段达到自己政治目的。
2．宪制政府的优点
宪制政府指的是按照上述宪制社会公共秩序的原则并依据宪法对政府的规定而组成和运作的、为了维持宪制和保护宪法而建立的政府。
（1）宪制政府是一个"有限政府"而不是"全权政府"
宪制社会只要求宪制政府做宪法规定的政府必须做、能够做的事。这与其他社会中的"全权政府"形成了鲜明的对比。政府的能力也是有限的，政府也会犯错误，如果政府犯了错误，受害的则是全体公民。为了减少政府犯错误的机会，在宪制社会中，政府就必须而且只能是一个有限政府。
（2）宪制政府是一个"公正政府"而不是一个"专横政府"
为了保证宪制政府的公正，宪制政府必须按照宪法规定的"法治" （rule of law）方式运作。
政府治理社会必须以法律为手段，政府制定的法律必须以宪法为依据。政府制定的法律必须公布于众，法律必须具有可理解性、可预期性、可执行性，并且，法律不得追朔以往。
政府必须依据宪法保护公民的生命、财产和自由等个人权利不受侵犯。为此，政府本身不得侵犯公民的生命、财产和自由等个人权利。并且，政府不得制定违反宪法、侵犯公民生命、财产和自由等个人权利的法律。
政府必须以法律为依据调节民事纠纷；政府必须以法律为依据维持公共秩序；政府必须以法律为依据调节社会政治冲突，任何社会政治冲突最终必须通过法律程序解决。
在宪制社会中，由于对政府实施了上述"法治"的限制，宪制政府一般就是一个公正的政府，而不是一个专横的政府。
（3）宪制政府是一个"廉洁政府"而不是一个"腐败政府"
宪制社会中，宪法对政府组织的结构实施了严格的组织分离，对政府官员的工作职责实行了严格的人事分离。并在此基础上建立了一套有效的国家公务员制度，这就在极大地程度上控制了政府官员的腐败。相对任何其他形式的政府，宪制政府是最为廉洁的政府。
（4）宪制政府是一个"效率政府"而不是一个"无能政府"
由于宪制政府是一个"有限的"政府而不是"全权的"政府，是一个"公正的"而不是"专横的"政府，是一个"廉洁的"而不是"腐败的"政府，这样，在政府的"权限"范围之内，宪制政府是一个"效率的"政府而不是一个"无能的"政府。
宪制政府也有其不可避免的某些缺陷，但是，综合宪制政府的有限性、公正性、廉洁性和效率性，宪制政府有着其他任何政府制度难以比拟的优点。为此，我们应该把建立宪制政府作为政府制度改革的根本目标。
三、宪政改革的基本目标和基本内容
从1840年开始，中国人民经过长期的斗争和选择，最后建立了由中国共产党一党执政的政府制度。我们可以称这种政府制度为现代"党权制"政府制度，简称"党权制"政府。
通过二十多年的改革开放，中国原有的以争取民族独立、适应革命战争需要为基础的"党权制"政府，难以适应社会经济文化的发展。宪政改革的基本目标就是，将现有的"党权制"政府逐步转变为"党权立宪制"政府。
1．现有中国政府制度的弊端
我们可以用如下十六个字概括现有中国政府制度的运作方式：以党代政、高度集权、议行合一、政策导向。中国政府长期采用这种方式运作，产生了如下各种不良结果。
第一、对于作为整体的政府，社会只有很微弱的控制能力；对于作为个人的政府官员，社会同样只有很微弱的监督能力。五十年内，中国社会中一次一次的政治运动，一次一次的社会狂热，都是通过政府的行为实现的。五十年的历史证明，采用现有的政府制度，社会对政府几乎没有有效的控制方法和控制能力。现实中国中政府官员的大量的、严重的腐败也说明，采用现有的政府制度，社会对于作为个人的政府官员也只具有很微弱的监督能力。
第二，现有的政府制度没有对全国政府和省、市、自治区等地方政府的权力作出明确的划分。由于我们是采用"中央政府与地方政府"这样的观念建立起现有的中国政府制度的。这样，"全国政府和地方政府"这样的观念不仅在普通公民中，就是在政府高级官员中都还没有形成。这样，一方面，许多地方政府应该享有的权力却没有享有；另一方面，许多地方政府在很多应该由全国政府做的事情方面又可以各行其是。而更为严重的是，一旦被某一个人或集团控制了中央政府，整个社会就被这一个人或一个集团控制。
第三，现有的议行合一的政府制度证明，政府的立法在很大的程度上只是一纸空文，近十年内，政府立法机关通过了无数法律，但真正能够有效地执行的却微乎其微。这也说明，议行合一的立法和执法方式已经不适合中国社会的发展。并且，采用现有的政府制度，政府内部各组成部分没有有效的相互制衡机制，或者是政府各组成部分没能相互制衡，或者是相互扯皮的无效率的制衡。
第四，采用现有的政府制度，政府对社会的治理始终只能以政策为手段，而不能以法律为手段。这样，政府的运作过程很难做到程序化程度。大量的行政、司法、甚至立法部门不依法办事就说明了这一点。
第五，采用现有的政府制度，难以建立现代公务员制度。不建立现代公务员制度，要根治腐败是几乎不可能的。
第六，现有的政府制度不利于基层政府的建设，而这又导致了现代社区的难以形成。没有现代社区，社会治安不可能有根本的好转。
2．宪政改革的基本内容
宪政改革的基本内容就是：将目前的"以党代政、高度集权、议行合一、政策导向"的政府运作方式逐步转变为"党政分工、权力分层、议行分立、法律导向"的政府运作方式。
改变目前社会对政府只有微弱的控制和监督作用的状况，使社会对作为整体的政府有着有效的控制方式和控制能力，对作为个人的政府官员有着有效的监督方式和监督能力；改变目前中国政府制度中普遍存在的以党代政，包括以党代立法、以党代行政、以党代司法的状况，在制度上将中国共产党对中国人民的政治领导和中国政府对中国社会的治理明确地划分开来；消除目前中国政府制度中存在的全国政府与省级地方政府之间的权力划分不明确，一切地方事物的运作表面上都必须经过全国政府批准，而实际上地方政府又经常各行其是这样一种局面，使全国政府与省、市、区地方政府之间的权力有着明确的划分；改变目前中国政府制度中议行合一的状况，使立法、行政与司法等政府部门之间建立起有效的相互制衡制度，保证立法有效、行政有力、司法独立；改变目前中国政府对中国社会的治理主要以政策导向而不是以法律导向的局面，将政府的活动限制在宪法规定的范围之内，使政府以法律为手段治理社会；建立起现代公务员制度，使社会能够有效地控制政府官员的贪欲之心，建立起一支公正廉洁的现代公务员队伍；改变目前相当一部分基层政府处于无能和瘫痪的状况，使基层政府在进行民事调解、维护社会治安、建设现代社区中发挥重要作用。
四、宪政改革的主要措施
宪政改革的主要措施包括六个方面：完善政治协商制度、改革人民代表制度、改革国家政体、设立民选议会、建立国家公务员制度、改革基层政府制度。
1．完善政治协商制度
将现有的中国人民政治协商会议更名为中华民族政治协商委员会。政治协商委员会由若干名政治协商委员组成，政治协商委员实行专职化。
政治协商委员会由五个部分的委员组成，每个部分的委员各占总委员的五分之一。这五个部分是：中国共产党推选的委员、各民主党派推选的委员、各地区公民推选的委员、各少数民族推选的委员，资深委员。政治协商委员的具体产生办法属于操作程序的内容，不在这里讨论。政治协商委员会的功能有如下一些：制定和修改《中华民族团结进步共同纲领》、推选执政党、提出宪法修改草案、监督政府等。
政治协商委员必须由推选这些委员的党派、地区和民族独立产生。只有这样，才能使政治协商委员会真正成为社会的智囊，才能使政治协商委员会真正起到控制和监督政府的作用。
政治协商委员会的委员由上述五个部分的人组成。这五个部分分别代表了中国的各种政治力量，即基本上能够代表中国社会的不同地区、不同民族、不同阶层、不同党派的公民。这些委员对社会的看法，基本上能够代表中国社会各民族、各阶层对中国社会的各种看法。必须使政治协商委员会变成一个真正的政治协商的组织，而不仅仅是一个"会议"。必须使政治协商委员成为真正能够为社会团结进步贡献智慧的委员，而不仅仅只是一个荣誉称号。
2．改革人民代表制度
改革现有的人民代表制度，建立由公民直接选举产生的、专职化的人民代表的制度。
所谓专职人民代表，就是说，一旦某公民当选为人民代表之后，他必须放弃其正在从事的职业，在任期内专门从事人民代表所必须从事的工作。法律赋予了人民代表某些特殊的权力，人民代表可以依据这些特殊的权力来行使自己的职责。
全国人民代表（县人民代表），每一个县级行政区划一名。一个县级行政区划就是一个选区，由该选区的公民直接选举产生该选区的全国人民代表。该选区的任何合符条件的公民都可以参与竞选。选举获胜者，即为该选区的全国人民代表。
省、县人民代表（乡人民代表），每一个乡级行政区划一名。一个乡级行政区划就是一个选区，由该选区的公民直接选举产生该选区的省、县人民代表。该选区的任何符合条件的公民都可以参与竞选。获选者即为该选区的省、县人民代表。
人民代表的主要职能有三项。第一是选举人。人民代表在全国人民代表大会或省、县人民代表大会上选举国家元首或省、县行政长官。第二是提案人。人民代表可以直接向议会提出自己关于社会事务的提案。第三是监督人。法律可以赋予人民代表某些特权，如参加政府某些会议，要求获得某些资料或信息等，人民代表可以依据法律赋予的特权对政府的决策和政府官员的行为提出质询以及其他各种监督职能。
3．国家政体的改革
所谓国家政体，在这里强调的是全国政府与省级地方政府的关系。中国未来的国家政体只能是一种混合政体，在这种混全政体中有着五种模式：全国政府与台湾政府可能是一种比全国政府与香港政府更为松散的关系的模式；全国政府与香港政府、澳门政府的特别行政区的模式；全国政府与大陆少数民族自治政府的民族自治的模式；全国政府与汉民族文化地区的政府的地方政府具有相当程度经济文化发展自主的模式；另外，还必须建立一种新的模式，即全国政府直辖区的模式，如首都直辖区、经济（特别开放）直辖区、特殊自然环境与自然资源直辖区、特殊经济资源直辖区等。这是因为，全国政府要应付世界经济一体化的发展和保护全国的自然资源和经济资源，必须拥有某些特殊的权力。这个问题可以通过建立全国政府直辖区的方式解决。
香港问题和澳门问题的和平解决使中华民族的统一正在成为现实。但是，随着香港、澳门问题的解决，新的问题也就产生了。为了有利于大陆和台湾的统一，现有的中国国家政体必须进行较大的改革。通过近五十年的经济文化建设，少数民族地区已经具有自己发展自己的经济文化的基本能力。全国政府对少数民族地区的发展主要不再是"给钱"，而更重要的是"放权"。由于中国汉民族地区的疆域广大，不同地区之间的自然资源和历史文化有着很大的差别，全国政府通过统一的计划不可能有效地促进不同地区的经济文化发展。这三个方面的因素决定了我们必须改革我们现有的国家政体。通过改革，使我们的国家政体能够同时包含上述五种模式的混合政体，以促进不同社会制度、不同宗教信仰、不同经济文化发展水平之间的人民的广泛交往。
4．全国政府构成方式的改革
国家元首的产生。由政治协商委员会推选执政党（很明显，推选的结果自然是中国共产党）。由中国共产党全国党员代表大会选举国家元首的候选人（中国共产党的总书记）。国家元首候选人经全国人民代表大会选举通过后即成为国家元首。国家元首同时也是全国装部队总司令，中华民族政治协商委员会名誉主席。
全国议会的组成及其成员的产生。将现有的中国共产党中央委员会分为两个组成部分：党务委员会和参议院。将现有的中国共产党中央委员会的某些党务功能移交给中国共产党中央纪律检查委员会，使其成为中国共产党中央党务委员会。党务委员会专门从事中国共产党的建设。将免去了党务工作的中央委员会转变为专门立法的参议院。参议院是全国政府的立法机构之一。将现有的人民代表大会党务委员会改革成众议院。成立新的机构专门负责人民代表的选举等工作。参议院和众议院共同组成国会。这样，全国的立法机构就由中国共产党全国党员代表大会选举的参议员组成的参议院和全国不同选区的公民选举产生的众议员组成的众议院组成。
行政院的组成及其成员的产生。行政院是全国政府的行政部门，不再是象以前的"国务院"那种"中央人民政府"--政府是由立法、行政和司法三部分组成的。行政院院长由国家元首提名，经参议院和众议员批准。行政院人员由行政院长组阁，但参议院和众议院有权对行政院长任命的人员的能力资格和道德资格进行质询。
建立独立法官制度。由国家元首直接任命大法官，若干名大法官组成中华人民共和国最高法院。
建立独立检察官制度。由国家元首直接任命最高检察官，若干名最高检察官组成中国人民共和国最高检察院。
对全国政府的组成人员实行严格的"一人一职"的人事分离。除了国家元首同时是中国共产党中央委员会的总书记、武装部队总司令之外，任何在中国共产党党内和政府机构内任职的人，都不得身兼双职。中国共产党中央委员会的委员只能或者是党务委员，或者是参议员，不得同时兼任双职。参议员和众议院在任期内不得在政府其他部门、任何社会团体中任职。法官、检察官、行政部门的官员在任期内都不得在中国共产党内和政府其他部门以及社会团体内任职。
5．建立现代国家公务员制度
对国家公务员（政府工作人员）的职能和责任以及与其相就的纵向和横向流动作出明确的分工。对政府工作的事务管理和政策管理的工作性质的划分、通过对政府官员和文职人员的功能和责任的划分、通过对政府官员的任期制和文职人员的终身制的划分、通过对政府工作人员的人才选择和人事管理工作的划分，控制政府官员的腐败和无能，使政府成为一个公正的、廉洁的、效率的政府有了坚实的基础。
6．改革基层政府制度
这里以农村乡级基层政府改革为例说明基层政府制度的改革设想。第一，直接选举乡长。第二，在直接选举乡长的同时，必须设置乡议会。乡议会由两个部分组成，一是由各自然村的普通村民选举出来的民议员组成的民议会，一是由一个村的党支部推选出来的党议员组成的党议会。一般中国农村的一个乡有十几个自然村。这样，一个乡的两个议会的成员共有三十个左右。第三，设立乡行政法官。乡行政法官由乡长提名，乡议会批准。第四，设立乡警官。乡警官由乡长任命，乡议会有权对其能力资格和道德资格质询。
乡长是乡行政长官，乡议会制定各种乡村自治范围内的法规或民约，监督乡长的行政。乡治安法官的职责有两个部分：一是民事调解；二是对治安案件的审理。乡警官的职责有两个，一是维护乡村治安秩序；二是协助县以上各级公安局侦破刑事案件。一个乡可以根据实际情况设置数名乡警察。乡警官对破坏社会治安的公民的惩治必须得到乡治安法官的批准。如果公民对乡警官的惩治不服，可以到首先到治安法官那里申诉。如果经过乡治安法官的审理，公民仍然不服，公民依然可以行使自己司法诉讼的权力。
通过这些改革，加上乡人民代表的直接选举，一个乡的公民可以定期选举乡长和乡人民代表，一个村的村民可能定期选举乡议员和村长。通过这些选举以及乡议会对乡自治范围内的法规的制定等过程，通过乡治安法官对民事纠纷的调解过程和对治安事件的审理过程，就可以在很大程度上保证公民参与地方事务管理的权利，这实际上也是保证公民参与政治的重要手段。