当前我国第三领域的发展难题
刘伟

[内容提要] 本文认为“国家与社会”的分析框架在解释中国大陆问题时存在一定的限度，同时为避免“第三部门”的内涵歧义性，作者提出了一个与公域和私域相对应的概念：第三领域。并结合中国政治-社会结构的历史和现实说明了这一概念的所指。然后从国家能力与国家权力间关系的角度，从理论上分析了中国大陆从全能主义政治向后全能主义政治转型过程中第三领域的发展难题。作者指出这些难题的形成主要是国家权力的非现代性配置传统造成的，而欲推动中国第三领域长远而理性的发展从而提高中国大陆的国家能力，近期内最紧要的问题就是第三领域进一步的“去国家化”，从而为以后建立起公域、第三领域和私域之间并立合作的政治关系打下基础。
[关键词] 国家权力 国家能力 第三领域 公共领域 发展难题 去国家化

一 何为“第三领域”？
本文使用的第三领域的概念，主要区别于传统的国家与(市民或公民)社会的二元分析框架，同时也有别于目前中国大陆学术界较为流行的“第三部门”的概念。这其中的原因如下：
1粗线条的国家与社会的二元分析框架及源于西方政治实践的相关理论在中国大陆并不具备较强的解释力。
按照《布莱克维尔政治学百科全书》对市民社会(Civil society)这一概念的权威性解释，现在学术界通常使用的“市民社会”是指：“国家控制之外的社会和经济安排，规则，制度。” (P125) 它强调的是相对于国家公共权力的私人活动空间,尤其是社会自治和自由交易的领域。其中也隐含着一个基本的现代性命题,即:国家与社会之间应该有一个明确的权限划分,未经公共协商或契约,国家不能任意侵犯社会内部的自主活动。虽然在公民社会理论上非常重要的政治思想家的论述和侧重点各有不同[1],但公共领域和私人领域二分,私人领域和社会领域独立并制约公共领域的扩张是近代以来西方自由主义国家理念的主流。
以这一基本理念和分析框架反观中国政治-社会结构的演变史,我们可以发现中西方在国家与社会关系的发展逻辑上走的是迥然不同的两条道路。有关这一点,秦晖先生使用的大共同体与小共同体[2]的概念具有较强的说服力。秦先生的观点是:西方近现代的国家与社会关系的演变是从小共同体本位发端的,也就是社会学家滕尼斯所谓的从(小)共同体向社会的演变,因而社会力量的自治传统影响到西方国家民族国家建立之后社会与国家间的关系。也就是说，社会有自己的活动权限并制约国家权力的过度入侵。但是中国传统的社会却是一个大共同体,国家权力广泛的渗透力已基本上破坏了传统小共同体自治的纽带。而因为国家权力全社会范围内渗透事实上的难度(即所谓的“天高皇帝远”),中国在底层社会尤其是农村社会,还是有一定程度和范围内的乡绅自治的。但这种社会的自治是不确定的,其权利也未得到国家法律上的保证,对国家的制约更是极其有限；相反,这一领域在一般情况下都未超出过国家的权力限制。
而中国近现代以来的社会,虽说也曾出现过一个短暂的国家与社会间合作的历史,也就是清末预备立宪前后绅商阶层的崛起并自觉到自身的利益(尤其是对产权界定的呼吁),社会力量通过国会请愿和在地方咨议部门开会讨论的形式得到了一定体现。但这一局面很快就为二十世纪初以来中国社会的全面危机所阻断,也就是邹谠先生所言的全能社会的苗子在这种危机中就已埋下。而全能社会的特点就是:“政治机构的权力可以随时地,无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域.”(邹谠,1994, P69)为克服全面社会危机,客观上要求党政组织体系全面重塑社会关系从而集聚有限的社会资源实现民族独立。按照邹先生的观点,中国建国之后理应收缩党政结构的权限范围,培养社会自治空间,但是全能主义的政治却愈演愈烈,直至“文革”这样的悲剧产生。1978年中国以向社会领域“放权让利”为特征的改革进程,客观上释放了相当的社会自由空间,而社会也在舆论表达和结社活动方面初步形成了公民社会的雏形。但是因为全能主义政治的惯性和执政党危机感的延续,在国家对社会力量的展示尚无应有的理性准备时就发生了比较两极化的国家与社会的正面交锋。结果是众所周知的八十年代末的政治悲剧。
可以看出,在全能主义政治形态下,社会是没有自己的合法空间的。公共权力的触角深入到人们生活的每一个角落,而那些本来应首先具备社会自治组织特征的团体也被体制化和国家化。在此情况下谈论国家与社会二分和社会对国家权力的约束与中国大陆的政治事实不符。同时,如果将社会约束国家作为中国将来政治状态的应然格局,其中的基础和传统几近于无,而要实现这一应然状态的途径和艰难程度也非西方国家所能比拟。所以我强调的是：并非以西方的国家与社会二分的理论分析一下中国大陆的政治就够了------显然,这是非常表面的。
情况在二十世纪九十年代初期邓小平重新启动改革进程后得到了一些改变,但是具体到中国社会的基本结构时,核心的问题或冲突主要还不是国家与社会间关系所能解释的了的。正如张静先生在一次关于法团主义的讲座中所提到的：国家与社会的分析框架在解释当前中国社会基本政治问题时存在着限度。
“有个学者叫Solinger,她在武汉的研究得出这么一个结论:如果按照国家和社会的框架,肯定你会说商人正在摆脱国家的控制。但他的研究没有支持这个论断,她说在商人和政府的关系里,她发现的是相反的情形。是这些商人都试图和政府联系,都化解界限,而不是试图和政府划清界限。他们想法设法要把政府的人拉到自己的集团里来,他们也很想到政府里边去。所以Solinger说,在中国,商人集团和在西方其他地方很不同。在那些地方,商人有独立的资金来源,可以在独立的时空中去操作,然后独立承担风险,独立决策。但在中国,所有刚才说到的这些独立资源,商人都没有。他唯一的资源就是和官方靠拢,然后通过他和官方的关系来获得刚才所说的资源。就是说,他不是一个独立的商业团体,也不能够和政府尽可能地划清界限,来经营商业。”
张先生的结论是:
“在中国并没有出现一个国家和社会分离的状况,而是社会中的某一部分和国家中的某一部分密切地结合,形成一个新的集团,这个集团可以是政治性的,也可以是商业性的。这是中国一个新的发展现象,而这个现象在很多西方社会并没有发生。”(张静,1998)
所以九十年代邓正来等学者引领的学术界关于市民社会的热烈讨论,虽然在学术上自有其不可低估的意义,但国家与社会的分析方法在适用于中国大陆时,更多的是需要谨慎。寄希望于商人团体的力量增长而促成独立自主的市民社会诞生,至少在近期中国是不太现实的。而国家与社会的二元分析框架其实是对一个社会政治-社会结构的极大简化。[3]国家主要是以强制性为基础的公共权力的活动空间,而社会是一个相对于公共权力的私人活动领域。但中国大陆到目前为止是否存在一个严格的常规性的社会空间是很有疑问的。因而,理解中国大陆总体社会政治体制背景，有必要对中国国家与社会关系的独特性有所认识。而黄宗智先生的“第三领域”概念对理解这一问题是颇有助益的。黄宗智（1999，P429-440）认为：在分析中国国家与社会关系时，源自西方的国家与社会两极化模型难以奏效，因为在中国国家与社会之间或者“公域”与“私域”之间，存在一个国家与社会都参与其间的区域，此区域称“第三领域”。近代以来随着中国国家政权建设的发展，这一领域呈现不断扩展和制度化的趋势：在晚清，表现为国家官吏与士绅领袖在此领域内合作进行公益活动，在民国时期则表现为地方商会或自治社团与国家在此域内的扩展的、持续的、出现制度化趋势的合作。
2由此可见,中国大陆至今为止并未有过真正的独立的公民社会的历史,而目前的社会领域的自治状况又极其模糊。因而本人在坚持以前的一个基本概念(即“公共领域”)的基础上,结合黄宗智先生对“第三领域”的解说,表明本人对这一概念的认定和理解。
在中国大陆的政治-社会结构中,从“理想模型”上看,存在三个最基本的活动领域。第一个领域即是公共权力的活动领域,简称“公共领域”(刘伟,2001);第二个领域是私人生活和以自由交易为核心的经济领域,简称私人领域或私域;第三个领域是具有公共性的社会空间,在中国这个空间里,国家力量的渗透和社会自主倾向之间一直相互争夺，相互纠缠,而且更多的状况都是国家权力的渗透占主导地位。相应的,三个活动领域的主体分别是国家(政府组织)；企业与个人；国家与非政府公共组织。
由这一定义可以看出,第三领域更准确地说就是社会中的公共领域,相对应的,第一领域即狭义的公共领域仅限于公共权力的常规活动领域,而第二领域即私域实际上是社会中的私人领域。鉴于单纯的国家与社会的二分框架的粗线条特征,在解释中国问题特别是当前中国政治-社会状况时的限度,宽泛的社会范畴只有进一步细化为纯私人领域和第三领域时才能具有解释力。同时,中国社会力量的增强并最终形成独立自主的自治空间从而与公共权力平等互动,只靠纯私人领域的经济力量的增强并不现实,至少仅仅靠商人的力量并不能完成所谓的中国公民社会的建构。相反的,中国公民社会,或者说真正的社会空间现代性的实现,主要依靠的是第三领域现代性的实现,也就是第三领域公共性的实现和“去国家化”的实现。[4]第三领域真正的自主实现后，才能有力推动私域向现代的转型。
3当然,用第三领域很容易让人想到目前较为流行和通用的“第三部门”(the third sector)。就两者的内涵而言,第三领域较为接近第三部门。但为求定义上的一致,即与公域和私域相对应;更是为了区别这两个概念的细微之处;同时也是为了地道地解释目前中国大陆的现实,我更倾向于采用第三领域这一比较正式的概念。这需要进一步解释。就目前学术界对第三部门的定义来看,歧义较多。最早使用第三部门概念的是Levit,他将从事政府和私营企业“不愿做,做不好或不常做”的事的组织归为这一类组织。在美国,第三部门也常被称之为独立部门,在其他国家也有各种各样的叫法如:非营利组织,慈善组织,志愿者组织,免税组织,非政府组织,社会经济,公民社会,等。(王绍光,1999,P6)可以看出,对第三部门的界定是针对西方现代性基本实现后的状况而来的。为纠正政府失灵和市场失灵而突出社会公共组织的地位和作用,这一组织的独立性和自治色彩在这些国家比较明显。况且仅仅从性质和功能上来看,前面的各种叫法之间存在着外延上的不一致,比如,非政府组织的外延就比慈善组织的外延要宽广,它还应包括社区自治组织,但社区自治组织并不是慈善组织;而公民社会的概念显然也要比非营利组织要宽广得多。
也就是说,目前人们在使用第三部门时并未就这一部门内部的复杂状况给予细致的分析和界定,而是宽泛的将政府和企业之外的空间都归为第三部门。在政府功能定位和发挥以及市场功能定位与发挥都比较完善的西方发达国家,这样定义未尝不可。但具体到中国的语境,特别是中国这类组织的实际情形,比照西方第三部门的一些理论和分析方法时并不是很能奏效。比如,中国目前的公益组织更多的都是体制化的,在中国大部分民众的眼里,它们是一个准事业单位,以至于有学者将社会团体归于中国的政府体系中去(陈红太,2001),他们的领导人也是我们的干部。第三部门承担的主要不是纠正市场失灵和政府失灵,而更多的是政府政治安排的一种结果。所以,我不倾向于使用第三部门的概念,而改用第三领域。
在中国的语境下,第三领域主要包括社区组织(农村社区和城市社区),公益组织和职业共同体组织(如记者协会和知识分子共同体)的活动领域。这些领域,就目前来看,都更多地体现着双重性和转型的色彩。国家权力的介入,对体制内资源的偏向依赖,自治性不高,独立性不强,声音不能常规而有力地在公共舆论中得以呈现,等等。都让人不能回避地考虑中国第三领域的特殊现状和发展前景。无疑,这一境遇的独特性和复杂性有别于西方国家,而出路也将有别于西方所经历过的道路。只有立足于中国第三领域的实际状况才能寻找到改善这一领域的办法。

二 第三领域的治理:国家权力与国家能力的悖论
前文已基本廓清中国第三领域的所指。接下来的问题是,在中国的国家治理中,公域、私域和第三领域之间的关系状况如何,为实现较高的治理绩效,国家权力的配置应该在这种关系中作何种调整。
关于当前中国公域与私域之间的关系状况,我曾在一篇论文中作了基本的探讨(刘伟,2001),这里就不再赘述。本文主要关注的是中国公共权力与第三领域的关系状况和发展前景。
考虑到目前中国最基本的政治-社会状况的特征就是从全能主义社会向后全能主义社会的转型,社会的发展呈现着多种可能性,各派力量和各种思潮都试图在这个转型中灌注自己的理念和诉求[5],为求得基本的理性共识,这里就需要引入一对最基本的概念,即国家能力与国家权力的区别。所谓国家能力是指公共权力在理应发挥作用的领域能够有效的实施其活动并达到预期的治理效果,而国家权力是指公共权力实际上延伸的深广度------我强调“实际上”这三个字是因为真正影响第三领域发展的也正是事实上公共权力所实施的限度,而本文要作的更多的是实然分析。所谓的国家权力与国家能力的悖论,通俗的讲就是,在国家权力很大的条件下,实际的治理能力和效果却很差,因为公共权力向它不该侵犯的领域的入侵不仅消耗公共权力的能量,而且会带来负面的结果,导致公共权力应该处理的问题不能得到有效及时的解决。与此状况相比较的是,在宪政国家,国家权力受到了严格的限制,不侵犯私人领域和社会领域的事务而是将这些事务交由个人和自治组织处理,这样的权力安排恰恰收到良好的治理效果。[6]
对此问题李强先生曾在一篇批评胡鞍钢和王绍光的《国家能力报告》一书的基本概念错误时有过深入而精彩的分析。(李强,1998)在另一篇长文中,李先生进一步分析了这一问题。他说:
“中国改革中出现的困难在很大程度上也是由于全能国家导致国家的无能.颇具悖论意义的是,全能主义国家以追求强国家为起点,却以弱国家作为结局。全能主义国家享有无限的权力,在表面上似乎十分强大,但是,强大背后却是国家在提供公共产品方面的无能。这里的逻辑并不复杂:宽泛的国家权力需要庞大的官僚机器,维持庞大的官僚机器需要巨大的公共财政收入。财政不足几乎是所有全能主义国家难以克服的顽疾。更何况,国家权限太大,国家控制资源太多,必然扭曲社会的经济活动,使特定个人与群体经济活动的成败在很大程度上取决于国家的支持或抑制。这样,国家管理人员就会有广泛的寻租机会。寻租不仅造成社会的不平等,而且会大大削弱国家提供公共产品的有效性,使国家在保护产权,提供公平的竞争规则,保护国家利益方面软弱无能。”(李强,2001)
李先生说的是强国家权力造成的对社会私域的破坏,从而导致公共权力治理能力的低下。其实这一情况在涉及到中国公共权力与第三领域关系时同样适用。第三领域就其本身的诉求而言是成为社会自主空间,但是全能主义国家的特点就是不受宪法和法律的限制而按照自己的意志行为,这在建国后相当长一段时间里体现得非常明显。那时候中国第三领域中国家主导和控制的比重占绝对优势,社会的声音和利益基本要被统摄到国家建设的计划网络中,更重要的是国家权力全面垄断社会最重要的资源,第三领域的自治资源严重匮乏。改革之后,中国的第三领域慢慢积聚了一定的资源,从而有可能进行一定程度上的自治,但是全能主义时代的政治惯性,主要是制度设计上的路径依赖和政府官员的传统作风(当然这里也牵涉到在没有有效的法律制约的情况下的官员的逐利行为)。直到目前,政府对第三领域内的组织主体都实行了严格的管理和限制,其结果是相当部分的公共组织处于“灰色状态”[7],这是其一。
其二就是,所谓的计划管理时代或者是全能主义时代的一些组织实体依然不能脱离体制的重重束缚从而真正成长为第三领域的活动载体。在中国,基本上登记的社会团体,不管是否具有政治诉求,政府基本上都按照政治的考虑对其进行安排,纯公益性的社会团体如环保组织和教育公益或残疾公益组织,依然会挂靠在政府的组织序列中。那些规模较大的组织如所谓的“工青妇”就更不用说了。政府对这些组织的安排其实是出于政治上的考虑,特别是政治稳定的考虑。但是中国第三领域的长远发展必然需要这些组织更多地倾向于社会发展的切实需要。
下面仅以目前第三领域组织实体的登记管理条例说明全能主义政治的惯性(限于篇幅,有关中国第三领域中社区自治的发展,我将在另外的文章中论及),概括的讲就是:国家权力几乎渗透到第三领域最关键的部位。虽然理论上可以将这一现象归入所谓的国家政权建设,但是在没有社会自治空间基础上的国家政权建设正好是现代国家发展过程中的的大忌。
《社会团体登记管理条例》（第六条）规定：民政部门是唯一的社团登记管理机关；“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。《条例》赋予了业务主管单位广泛的管理权限和管理责任。第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备.”也就是说，只有先找到一个愿意当“婆婆”的业务主管单位，才有可能成立社团。那么业务主管单位的职责是什么呢？《条例》第二十八条规定：“业务主管单位履行下列监督管理职责：1负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；2监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；3负责社会团体年度检查的初审；4协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；5会同有关机关指导社会团体的清算事宜.”实际上，业务主管单位的职责远不止这些。《条例》还算讲究策略，有些话没有直截了当地说出来，而民政部门就不客气了。民政部主管官员主编的《社团管理工作》一书规定，业务主管单位要“对已经登记的社团负责日常管理.……其主要内容包括：负责对社团负责人和社团专职工作人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策；负责对社团负责人的选举和换届任免的审核、社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理；负责对社团的重大业务活动（包括召开研讨会）、财务活动、接受资助和外事活动进行审查及管理；负责对社团内部组织机构的调整、增减等进行审查并提出意见，并督促社团到原登记管理机关办理变更、注销登记手续.同时，协助社团清理债权债务并出具债务完结证明等善后工作.”从中可以很容易地看出,诸多完全可以由社团组织自行解决的事务,公共权力依然不愿意放弃对这些领域的入微关注。
这样一来,业务主管单位的巨大权力就会带来双重后果：第一，业务主管单位对社团的控制无所不包、无所不在，而只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业务主管单位，这样一来，《条例》就把所有的合法社团都置于政府的直接控制之下，从而彻底剥夺了社团的自主权和自治的可能性。第二，业务主管单位的巨大责任使得它不愿担当社团的“婆婆”，从而使社团因为找不到“婆婆”而无法申请成立，提高了社团的“进入门槛”。可见，就在市场化改革逐步摧毁经济领域之中的计划管理体制的同时，在中国的社会领域中却正在“从无到有”地建设社团的计划管理体制。[8]
如果进一步深究,政府对社会团体之所以千方百计地体制化或者使其处于非法状态而不能得到名正言顺的发展,原因恐怕与中国历来的政府对社会组织化的恐惧和担忧的传统有关。自秦以后,中国的国家权力就落实到每个人身上,即所谓的“编户齐民”,全面规划个人的活动范围(秦晖,1999)。在国家权力控制下的个人是安全的同时也可以达到为国(在过去实际上是为当权者)所用的目的。在此情况下,全国的个人其实也是高度组织化的,只不过这种组织化是由权力自上而下人为造成的。那种基于一定范围内的公共目的而进行的自发的组织化,从来都是受到政府的严密监视和控制的。但是,在现代国家的政权建设过程中,这种传统的思路被置换成全能主义的政治安排而且有过之而无不及。其中的核心问题就是国家权力的无限扩张,国家意志的无限张扬。这就必然导致对社会自主价值的漠视和对社会自主组织化的压制。改革以来因为国家实际的控制能力有限从而将部分领域下放给社会,也接受了部分社会团体的登记,但正如前面所指出的,目前中国第三领域的社会团体基本上还是依赖官方的支持才能发展。
但是在这种强势国家权力的管制模式下,政府对第三领域的治理能力又如何呢?
虽说无论是在资金投入方面还是在领导人的指任方面,对体制内资源的依赖可以带来社会团体短期内的相当便利。因为由体制内干部兼任社会团体的负责人可以吸收到更多的资源,而政府也愿意对这样的社会团体予以财政上的支持。这在社会转型初期社会团体发展过程是不可避免的,因为在此之前社会团体是被完全体制化而几乎没有自主性的,为挣脱体制的全面控制而试图显示自身的独立价值和自主性,开始是在体制内的庇护下作些自主的活动拓展自己的活动空间,待事情做成之后为自身进一步自主性的争取准备话语资本。[9]但是这种双重身分却影响了这些社会团体在公众中的可持续性信度。本应作为第三领域主体的社会团体却没有独立自主的活动空间,而只有依靠政府的庇护才能发展,这一局面从长远来看是不能不让人感到忧虑的。因为任何社会团体的长远而常规化的发展,倚靠体制内资源和个人魅力型的领导是不够的,它最终要走向独立的科层化道路,实际上就是第三领域内部的制度建设,没有自主空间保证的制度建设显然是难以期待的。这是情况之一。
情况之二是,本来可以交由社会团体去办的事情,却因为前面所讲的登记体制而使大部分社会团体不能合法地履行这一职责。众所周知,社会团体的资源主要是依赖于成员贡献,公众捐款和企业赞助三种形式,虽说也有依赖政府财政的,但仅仅依靠政府财政肯定不可能长远的发展下去。社会团体承担责任所动用的更多的是私域和第三领域的资源,这其实是对政府财政负担的一种分担。而同样的资源,以政府财政的形式通过政府的运作往往并不能有效的处理第三领域中的具体事务。因为就对第三领域具体组织和部分的情况而言,处于第三领域的组织对具体情况无疑更有发言权。所以,政府包揽了太多的第三领域的事务并不利于国家能力的理性发挥。而至于说社会团体本身作用的发挥也可能不力,那是因为相关的制度建设不完备,而不是因为自治的实现。而相关制度的建设更多的就是国家权力的责任了。这一点在后面还要谈到。
情况之三是,正是因为社会团体登记体制的弊端,使得本来可以合法运行的团体处于灰色状态。灰色状态的组织将给政府的治理带来困难和合法性上的障碍。也就是说,既然没有登记,这些团体就不会主动去接受政府的检查;也同样是因为没有登记,只有在这些团体从事的活动影响较大时政府就以“非法”的名义加以取缔。这其中的收缩余地完全由政府把握,因为话语权在政府一方。“灰色状态”下的社会团体的活动将处于不确定和不安全的状态下,其实际的功能发挥也较有限。而本由这些组织承担的社会功能,政府又不能有效的介入。社会的治理结果仍接近于无序的状况。
情况之四是,对于第三领域的社会团体,政府的功能主要是提供一个常规而有序的法律和制度环境。给予社会团体相当的活动自由度,在社会团体的活动的确侵犯公共利益的时候才给予法律途径的处理。而不是完全由政府单方面的认定来决定第三领域中组织实体的处境和命运。正是因为政府对第三领域的一贯占据而对社会团体的地位和作用未能有一个理性的认识,所以直到今天,这个双重管理体制还没有得到改变。第三领域最需要也是第三领域无法完成的外在制度环境建设,政府并没有真正发挥它应当发挥的作用。所以,在这一点上,政府的能力同样是低下的。例如,当前，我国的现实情况是,迄今为止还没有一家独立的评估机构，而媒体大多习惯于报喜不报忧、公众则缺乏畅通的监督渠道，至于政府部门的监督也仅限于形同虚设的年检。在外部监督严重缺位的情况下，中国第三领域组织实体的公信度也难以建立。而建立这样一个评估机构恰恰是政府更应该努力或推动的方向。
最后一点需要补充的是,一个健康的现代社会结构,缺乏有效的社会中间层也就是本文所论的自主的第三领域,将在危机降临时暴露其致命的弱点。“非典”危机正好显示了中国第三领域自主性的缺乏,政府为解决这一问题所花费的巨大成本正好说明在第三领域自治不足的情况下政府治理能力的限度。这不能不说是一次铁的教训。
总之,在目前的政治体制下,全能主义的政府理念和作法依然在第三领域相当程度地存在着。这不仅阻碍了第三领域组织实体在该领域治理中优势的发挥,也不利于政府在应该发挥功能的法律领域取得成效。结果就是,目前整个社会的治理成效依然不够理想。公众依然偏向依赖政府的行为,而众多的社会团体在面临国家权力挤压的同时,不仅面临着商业化的残酷压力,也面临着公众的“志愿不足”问题.而社会团体这一艰难处境的形成都可以从政府在制度建设、角色界定[10]和公益优先等方面规划的失效中找到原因。

三 后全能主义时代中国大陆第三领域的发展:问题与展望
前文在国家能力与国家权力间关系的分析框架下呈现了我国目前公域与第三领域之间的关系状况。行文至此,必须说明的是,中国第三领域的发展难题的原因是多方面的,如社会资本不足、自律机制和它律机制不成熟、社会资源不足等等。但如果考虑到中国第三领域的历史和长远发展,这些问题与国家权力的配置和使用状况相比都是次要的。
第三领域的健康有活力的发展是现代政治形态的基本标志之一,同时有助于国家治理能力的提高。这是一方面。
另一方面是,只有国家权力的配置状况从全能主义的政治安排的遗产中脱离出来,中国第三领域中公共权力的活动范围得以收缩,并在基本法层面的体制上常规性保证第三领域的发展空间,中国第三领域发展的根本性难题才能得以克服,也才能使公共权力从过于宽泛具体的社会责任中摆脱出来,致力于全社会最迫切需要的公共秩序维护、产权界定、公共设施建设等领域中来。
最后一方面是,在目前的后全能主义时代,社会资源的状况已经从“总体性社会”(孙立平,1994)转变为资源弥散的分殊化社会。在目前,在权力依然占据资源配置绝对优势地位而且社会依然官本位的情况下,私人领域所赢得的部分自主空间在近年来是值得肯定的[11],但第三领域本身的活动空间却因为其中涉及的组织化这一敏感问题而困难重重。有一定能量和声音的只是那些并不多的几个环保组织、教育公益组织和残疾人公益组织。政府对第三领域的态度依然是保持自己的优势地位和主导地位,社会自主组织在此领域的空间争夺具有显而易见的劣势,这不仅包括物质资源方面的,还包括话语权和合法性的问题。由于政府对第三领域的心态长期以来都是谨小慎微的,因而对其长远发展方向迟迟缺乏理性规划。但是第三领域毕竟在改革过程中分散到了部分资源,整个社会的自由度毕竟在扩大,而政府试图全面钳制社会各种自由活动的成本毕竟太高,因而第三领域中的自主活动空间事实上还是相当范围的存在着。这不仅包括那些名正言顺的已经具备合法身份的非政府公共组织试图在目前体制下更多的关注真正的社会公共问题并尽可能的发挥作用,也包括那些虽然处于“灰色状态”的诸多社会组织的努力。比如随着网络的兴起,一个事实的民间知识团体正在形成和扩展。这些组织的可贵努力是在有限的资源条件下,在体制的夹缝中拓展着这个社会将来的发展方向。那就是第三领域自治并在自治的基础上和政府展开对等合作的发展方向。
可以想见的是,试图用强制力扭转上述趋势，就等同于抗拒社会资源的分化重整。权力在目前的时代虽然依然高高在上,但它早已不是无所不能。公共权力应该回归到体现国家能力的领域,而不是仅仅为了展现国家权力的无所不在。而那种片面强调政治秩序(即稳定)的话语逻辑与其说是理性考虑,不如说是对中国最紧要问题的回避和遮蔽--因为这一问题迟早都要解决,因此政府对这一问题应该有一个理性的考虑。况且目前社会的自治能力和自治水平已与从前有所提高,因而担心一旦收缩国家权力就将导致社会混乱的论调更可能是不负责任的危言耸听。
也就是说,今后中国国家能力的提高客观上要求公共权力从第三领域中部分收缩,从第三领域这方面来讲,问题就是第三领域迫切需要进一步的“去国家化”和真正的“社会化”,从而在私域、第三领域和公共领域之间建立其良性的合作性和互补性政治关系。[12]片面强调政府控制社会或社会约束公共权力的主张,于中国第三领域治理水平的提高都是不可取的。政府的目标是解决第三领域的公共事务,第三领域组织的任务也是如此。二者之间只有在分清各自功能优势的基础上才能确立其独自的常规活动领域,而不是笼统的国家从社会中撤离或社会抗拒公共权力。我强调“进一步”的“去国家化”,是因为目前我国第三领域中公共权力控制的范围过大,公共权力在此领域的作用发挥不力,因而应适当归还于社会公共组织。就近期内我国第三领域的发展状况而言,公共权力并不能从这一领域完全撤离,只是就长远而言,国家应该为第三领域的发展作出理性的规划。
就目前来看，中国的第三领域尚未进入成长阶段，至少从它与公共权力的关系来看，中国的第三领域还处于艰难的起步阶段，他们尚不具备生存和健康发展的基本条件。这是一个比较悲观的事实判断。但是正如前面所讲的,这一局面是不合理的,它不利于国家能力的改善。而从广义政治的角度来看,第三领域里的公共事务其实也是政治生活的一部分,在这个领域,主要实行团体自治和社区自治,通过这种形式使民众多渠道参与政治的需要得到满足,这与国家政权建设并不矛盾。
李侃如先生在论及二十世纪中国政治的两大致命弊端时曾指出的：“中国政体有一些先天的缺陷。最突出的有两点：首先，中国领导者向来善于组织出复杂的官僚结构，但却无法周密地订出政治程序与制度，以避免因为自己的权力斗争而打乱整个体制。其次，中国人民一直得不到机会去发展正常地参与政治的办法。” (李侃如,1998)这后一点在目前的中国依然是个难题,而推动第三领域的常规发展正是解决这一问题的可取途径。而政府对第三领域社会团体声音的漠视或不重视,也使社会的真正需求难以有效及时的到达决策渠道,不利于政府与第三领域之间的及时互动,最终影响政府在全社会的治理能力，也影响到私域的生活状况和经济状况。
当然,情况依然有好的方面,比如有越来越的知识精英和政治精英已经认识到传统的单向依赖政府治理的观念是片面的,社会中强调政府与社会合作,强调企业与社会公共组织合作的双赢理念的呼声也是不可否认的。至少主流媒体对公益事业的重要性是相当肯定并给予支持的。[13]而去年民政部下发的征求意见稿就有是否取消社会团体登记条理中“必须要有主管单位”这一条，虽然今年政府仍然决定“必须有主管单位”,但政府至少是认识到了改革的不可避免。中国第三领域的发展虽然艰难,但最需要的还是政府的切实行动。

2004-10-18定稿于南京

注释:
[1] 何增科先生曾总结道:近代关于公民社会与国家关系的设想主要有三种:一是潘恩倡导的公民社会对抗国家模式,为公民社会反抗专制主义和干预主义的治权提供合法性辩护;二是黑格尔倡导的公民社会从属于国家模式,寄希望于代表普遍利益的国家调停公民社会内部的问题;三是托克维尔倡导的公民社会制衡国家模式,面对国家权力与机构日益膨胀的宪政国家,主要保持一个活跃的、警觉的、强有力的公民社会。参见何增科主编《公民社会与第三部门》,第14页,北京:社会科学文献出版社,2000。
[2] 详见秦晖 著:《政府与企业以外的现代化--中西公益事业史比较研究》,第44页,杭州:浙江人民出版社,1999。
[3] 同样是在张静先生的那次讲座上,她提到了另外一位外国学者,克利赫尔,他研究中国农村时发现,如果按照“国家和社会”的框架,我们就会把农村中的干部和农民的激烈冲突看成是国家和社会的冲突。但实际上干部和农民间的冲突并不那么简单。比如,他在一个村子里发现,村里有两个大的家族集团,双方有激烈的冲突。而且各个集团都试图推出自己的人去做村里的干部。这两个大的集团的冲突有时侯反映为干部和农民的冲突,但显然,不能用干部和农民的冲突反射到国家和社会之间的冲突,而必须要看到其他问题。在这两个家族集团里,既各有干部,又各有群众,而他们两部分人是激烈冲突的。参见张静：“法团主义及其相关问题的对话”,载于文池主编:《在北大听讲座》,北京:中国城市出版社,1999。中国的公域与私域是相互纠缠的,而且其他的因素也会介入其中。不能简单化地用国家与社会二分的框架来解释。第三领域的情况更是如此。
[4] 具体的原因在于, 1949年以后，中国的第三领域呈现“国家化”的趋向：社会组织的范围日益缩小时，正式国家机构的规模却成倍地增大（任晓1999，P101-119），党与国家还把第三领域的剩余部分大片的彻底地制度化，以尽量扩大其影响力。“党与国家不再拘泥于从国家与社会在具体事宜上合作的做法，而是创立了这种合作必须在其中进行的若干制度架。其目的就是确保国家即使在它承认居于国家与社会之间的那些区域里也有影响力。”(同前)如果说集体时期发生的主要是第三领域的国家化，那么在改革时期这一领域经历的是大幅度地社会化与“去国家化”。但这一步骤实施得很有限.这一点在后文中还将得到进一步论述。
[5] 比如自由主义学派就试图关注中国宪政(特别是有限政府)的改革与发展,而政府则试图提出一个无所不包的概念如“政治文明”来试图涵盖(抑或掩盖?)有关政治问题的争论,而平民主义学派则更多的关注民生和公平。
[6] 李强先生曾引用美国自由主义学者霍尔姆斯的论断证明这一点：“有限政府也许比无限政府更强有力。制约可能是力量的渊源,这并非自相矛盾,而是一种充满悖论的洞见。这一见解是自由主义宪政的核心.经常有这样的时候,人们对民主政府无力解决国内或国际的重大问题而沮丧,批评者便倾向于将自由主义的制度,诸如分权制度视为阻碍解决问题的过时制度。但是,责备自由主义导致政治无能是一种缺乏历史感的表现。一部自由主义宪法通过限制政府官员的专断权力,可能在适当条件下增加国家解决特定问题以及为了共同目标而动员集体资源的能力。”见李文(李强,2001)
[7] 所谓“灰色状态”,是指从事着合法行动但在法律上处于非法状态。这里的深层原因是由于现存的社团登记制度使得相当部分社团为回避过于严格的管理而不愿意到民政部门去登记,或者是找不到“主管部门”而想登记而不得的情况。这方面的实例很多,比如民间环保组织注册就很难。2001年12月30日晚，记者采访某著名环境NGO组织者时，她刚刚列席过相关会议。“名份的问题，我们已经反映五年了！但现在还没有解决。”她激动地说，“国家规定：要注册民间团体，必须有一个主管单位。但现在是谁也不愿意当我们的‘婆婆’。因为一旦成了主管单位，它就要对我们负责。不少领导都说，多一事不如少一事嘛！”所以，这家环保组织不得不以企业身份在工商部门注册。每到年底，工商局的人就要来收税。“我们是做公益事业的，资金都是由募捐而来，却要交税。”如此现状，让这位负责人哭笑不得下。“身份问题确实让我们头疼。”“绿家园”发起人汪永晨对此深有同感.由于迟迟得不到有关部门的批复，“绿家园”----这个拥有3万名志愿者的大型环保组织，至今还挂靠在一家基金会的名下。
[8] 这也许是中国的经济领域改革与社会领域改革的最大区别!当然，不能因此否定1978年以来中国社会领域中的改革成就，因为在此之前的社团管理政策是一种“全面禁止政策”，而计划管理体制则属于“有控制地发展政策”。毫无疑问，从“全面禁止”到“有控制地发展”，这是一个历史性的进步。但这里面的基本理念却没有根本性改变,那就是国家权力全面主导的理念。
[9] 中国青少年发展基金会的发展历程就是这方面的典型案例.详细情况可以参考徐永光主编:《第三部门研究丛书》中的相关说明,杭州:浙江人民出版社,1999。
[10] 1998年10月25日国务院发布实施的《社会团体登记管理条例例》,《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，一方面明确了社会团体、事业单位和民办非企业单位的公益性或非营利性质，一方面又明确规定此类机构“不得从事营利性经营活动”。这似乎是将非营利性机构界定为“不得从事营利性经营活动”的机构.这就制约了非营利性机构的自我发展，不利于充分动员社会资源满足庞大而复杂的各种社会需求，不符合当前市场经济的发展方向，而且实际上是把这些事业单位本身以及发展各项社会公益事业的负担继续留在政府或者主办单位身上。许多发达国家的事实说明，社会公益性事业仅靠政府的财政支持是远远不够的。
[11] 详见拙文:“当前我国公共领域的特征分析”,载于《新世纪的公共管理》,北京,中国商业出版社,2001。
[12] 这同样区别于传统的国家与社会二分的公民社会理论中强调社会约束国家，抗拒国家权力扩展的基本理念。因为中国第三领域没有自治的传统，国家权力也不可能从这一领域完全撤离，所以倡导一种平等和合作的关系模式可能更容易被中国政府接受。在国家权力适当收缩控制范围的情况下，第三领域可以顺势建立起自己在功能上的独特优势从而树立自己的稳定地位。只有这一条件具备之后，真正的自治和第三领域现代性的完全实现才有可能.。作为学者,他们的责任是指出这一任务的迫切性,至于具体的作法特别是如何逐步收缩或者收缩领域的先后顺序安排,都需要政治家的务实实践,但不实践绝对是将最紧要的问题一再拖延。
[13] 比如2003年中央人民广播电台就在每周四中午的黄金时间定期推出“公益时间”的谈话节目,邀请从事公益事业的著名人士谈论我国公益事业的发展.而公益事业在目前中国第三领域中的地位是合法而显要的。

参考文献:
[英]戴维 米勒 等编:《布莱克维尔政治学百科全书》，北京：中国政法大学出版社1992年版。
李强: “国家能力与国家权力的悖论”,香港:《中国书评》,1998年第2期。
刘伟: “当前我国公共领域的特征分析”,载于《新世纪的公共管理》,北京:中国商业出版社2001年版。
刘伟: “清末立宪困境的政治学分析”(硕士学位论文，2003年，未刊稿)。
陈祖为 梁文涛 编:《政治理论在中国》,牛津大学出版社2001年版。
邹谠 著:《二十世纪中国政治》,牛津大学出版社1994年版。
[美] 李侃如 著:《治理中国》,台北:1998年版，“前言”。
张静 主编:《国家与社会》，杭州：浙江人民出版社1998年版。
陈红太 著:《当代中国政府体系》,北京:华文出版社2001年版。
沈明明 主编:《改革发展与社会变迁》,北京:华夏出版社2001年版。
何增科 主编:《公民社会与第三部门》,北京:社会科学文献出版社2000年版。
徐永光 主编:《第三部门研究丛书》(共10本),杭州:浙江人民出版社1999年版。
孙立平 著:《断裂--20世纪90年代以来的中国社会》,北京:社会科学文献出版社2003年版。

（本文首发于《世纪周刊》）

[作者简介]：刘伟（1978-），武汉大学政治学学士，北京大学政治学硕士，现为南京某高校教师。主要兴趣领域：当代中国政治变迁中的合法性问题。作者邮件：wu-liuwei@263.net