试论对“两院”规范性文件的审查

刘家华

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）第44条第（八）项之规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，也就是说赋予了县级以上地方人大常委会对本级人民政府规范性文件的审查权，而对“两院”的规范性文件是否能加以审查并无规定。我们认为，县级以上的地方人大常委会应该有权对“两院”规范性文件进行审查，以确保宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议在本行政区域内的遵守和执行。 一、问题的提出

某基层人民法院根据部分区人大代表特别是妇女区人大代表的意见及有关部门的建议，于今年三月发文，决定聘任部分妇联干部为该院的人民陪审员，参与涉及妇女儿童权益案件的审理。我们看到此文件后，根据《中华人民共和国法院组织法》第37条的规定，认为人民陪审员是选举产生的，而不能由人民法院自己聘任人民陪审员来行使审判权。但对该规范性文件如何处理，怎样纠正，大家有争议。因为地方组织法并没有赋予县级人大常委会撤销人民法院不适当的规范性文件的职权。而根据《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》第27条“人民法院、人民检察院为贯彻法律、法规发布的通令、通告、规定等规范性文件应当在发布之日起30日内报送本级人大常委会备案。经审查发现违反法律、法规的，人大常委会及其主任会议可以责成发布机关纠正”的规定，我们只好向主任会议报告，请求主任会议责成该院收回此文件。主任会议听取汇报后，指派分管副主任到法院要求该院收回此文。恰好今年4月2日，第十届全国人大常委会第八次会议上审议了《关于完善人民陪审员制度的决定（草案）》，该草案规定人民陪审员由同级人大常委会任命产生。随后法院不但收回此文件，还收回了已发的聘书。由此说明，人大常委会也应该有权对“两院”规范性文件加以审查，并有权撤销其不适当的规范性文件。 二、对“两院”规范性文件的审查办法和程序

1、备案制。“两院”为贯彻法律、法规发布的通令、通告、规定等规范性文件应当在发布之日起30日内报送本级人大常委会和内务司法委员会（或内司工委）备案，由人大常委会对其加以审查。

2、审查机构。由于省级以下地方人大常委会基本上没有设立法制工作委员会这一规范性文件审查机构，实践中大多以联系内务司法机构的内司委来承担“两院”的规范性文件审查工作的。笔者认为，随着民主法制的不断完善，省以下地方人大常委会也应该设立法制工作委员会这一专门的规范性文件审查机构，以强化对“一府两院”规范性文件的审查工作。 3、审查办法。审查机构收到规范性文件后，应审查其主体是否合格，内容是否与我国宪法、法律、法规以及上级和本级人民代表大会及其常务委员会的决议决定相抵触。经审查后认为不适当的，应当向主任会议书面报告其审查意见，由主任会议决定是否提请人大常委会审议。审查报告应当包括规范性文件主要内容、不适当的具体表现、如何纠正不适当的部分等内容，并提出对该规范性文件是撤销还是部分撤销的建议。

4、主任会议作出程序性决定。主任会议在收到规范性文件审查机构的审查报告后，可以责成规范性文件的制定机关限期纠正该规范性文件不适当的内容；如果该制定机关在规定期限内没有纠正或有不同意见，主任会议应当作为议案依法提请人大常委会审议审查报告。 5、议案审议。人大常委会对被认为不适当的“一府两院”规范性文件进行审议时，议案提请人应当向人大常委会提出审查报告。同时该规范性文件的发布机关也可以向人大常委会提供相关材料，并可作出说明。由人大常委会根据法定程序作出相应决定。

基于职权的不同，“两院”相对于政府来说，其制定规范性文件的数量不多，但不等于没有。为了坚持人民代表大会制度，应当赋予县级以上的地方人大常委会对“两院”规范性文件有审查权和撤销权，并设立专门的机构来负责日常工作。

作者单位：湖南省郴州市苏仙区人大常委会

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