柳大正：联省自治的尝试——广东在一九二一

二十年代的联省自治运动具有两个主要的含义：一是为中国和平统一找到一个整体的制度性的解决办法；一是在各省通过自治的实践为在中国实现联邦主义打下经验的基础。因此，联邦主义的运动必然要落实到具体的社会实践上。要观察联省自治在中国的实践，广东无疑是一个极具有代表性的观察点。二十年代广东省的人口统计是三千万人，（以人口计，这是等于五个现代的瑞士国）。全省九十二县，平均每县人口是三十余万人。这里截取的时段是 1921年的广东。

广东的自治运动给当时的那些局外观察家留下了什么样的印象？美国当时的驻华公使雪曼（ Jacob Schurmann）在于1921年9月16日向美国国务卿提交的报告中从侧面透露了一些线索。

该报告认为，"南方政府在广州设立一个极有效率的现代化市政府，同时积极进行全省地方自治，他们宣布的主义是由联省自治来建立一个联邦政府。广东目前毫无疑问地是中国最开明的一个省份，可能也是管理最有效率的省份之一。"广东在这一年究竟发生了一些什么事情获得如此的评价？请看以下与联省自治的有关的大事摘要：

1920年12月：颁布了"选举县长与县议会议员的暂行条例"
1921年1月：1921年初，广东省议会选出省宪起草委员会进行起草省宪
1921年2月：省议会审查"县自治条例"的报告
1921年6月：宪法初稿完成。
1921年9月：民选县议会议员完成
1921年11月：民选县长完成
1921年12月：省议会即正式通过"广东省宪法草案"

这一年的头等大事，就是广东在其历史上有了第一部省宪。这部省宪有两大特点。一是宪法中有专门一章，规定公民之基本权利。二是对省长作为行政权之代表的权力有很大的限制，例如省长对议会之决议无否决权，议会对省长有弹劾权。制定省宪的目的，不是要独立，而是要自治。所以，它规定国家对外宣战时，省军队之一部得受（中央）政府之指挥；规定现役军人不得干预政治。为控制政府的规模，省宪规定广东实现省县两级政府，外加特别市。省宪不仅规定在省一级实行自治，而且规定县长县议员由公民直接选举，特别市设参事员五人，掌理市政，设市议会。

仅有宪法没有具体的制度，不过是一纸空文。有了宪法下一步就是具体的制度建设。有了省宪，各级自治制度便有了基础。既然是自治，就须自下而上，中国的自治也理应从先自村庄施行，依次发展，及于全县全省与全国。1921年从广东便开始在村上实行自治，各县县长与省议员亦归人民自举，警察与税收由人民自办，由此拾级而上，在广东全面实行自治。民选的县长是一县的行政长官，由上列的县事权看来，县长对地方全部事务是负有庞大的责任和权力的。实行县长民选，选举条例中有一项有趣的规定，选民须服劳役三天（或出资代役）者才有资格投票，而这些人力大部分是用在开辟全省公路上。

让我们来看看，根据广东省宪法，一个县保有哪些自治权，所列举县的事权，共有十一项，以教育，实业为前列：

办理师范学校，中学校，高等国民小学校，幼稚园，半日学校，各种废疾学校，宣讲所，

图书馆，博物馆，美术馆及其他关于教育事项。

奖励农桑渔牧垦荒造林经营并监督共有及私有工业，设立各种展览所试验场，及其他关于

实业事项。

疏浚河流湖塘，修筑埤圳沙围堤防并道路，及其他关于水利交通事项。

建筑并管理公有营造物，及一切公共土木电力煤气工程。

办理县银行各种保险合作，及其他公共营业。

清理市街屠场，整饬公园公坟，及其他关于公共卫生事项。

办理义仓施医育婴恤嫠养老，收养废疾，保护工人，及其他公益慈善事项。

办理警察及保甲团防并其他保安事项。

调查户口生死婚嫁，及其他关于统计事项。

办理行政官长依法令委托徵收，及执行各种事项。

在理论上，从村到省的逐级自治是复合共和的基本组件。在地方实行自治，改变了地方主政者的性质，由代表上级的官治化身变成了代表民众的民治化身。按照当时广东主政者陈炯明的看法，"民选县长采用民治精神，由县民直接选举，当选者方合民治本旨，不必复由省长选择。中国觅求民主，必须从乡村的自治传统演进而成。我们必须采用"由下而上"的办法，再不能采用"由上而下"的办法，因为许多年来，中国已曾试用多次"由上而下"的办法，而每次终于遭到失败。"按照地方自治的构想，广东在乡村实行自治，警察和税收由人民自办。整个广东俨然是一个小型的复合共和，从村到省，井然有序。

发生在广东的这一年的大事，不是与中国在近代开始的政制转型有关的大事。其背后更大图景是部分起源于广东的地方自治和联省自治运动。在广东，这场运动的目标是以"模范起信 "把广东建设为中国的模范省。在那一年，广东也就成为制定省宪、县长民选、乡村自治、司法改革、教育改革、禁烟禁赌等时人瞩目的新政实验地。当年的广东能有上面所列的那样的作为，那位公使的结论就不令人诧异了。孙中山于1921年5月5日就职非常国会所选大总统的通电也表达了对这场联省自治的支持，电文说："欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自订省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一。"后来也正是他终结了1921年的广东。

自十九世纪中期，中华文明经历了严重的生存危机，其中以制度的危机最为深刻。自那时起，中国的知识分子们也开始探讨、尝试种种可能的制度转型方案。戊戌维新运动提出的制度解决方案是"君主立宪"，希望以日本和英国为模型的"君主立宪"政体来实现中国的制度转型；辛亥革命提出的制度解决方案是"废君共和"。辛亥革命的焦点是千年不变的、高高在上的世袭皇权，对地方与基层的制度转型则用心不多。但是皇权被推翻后所造成的权力真空则为各地探索自身的制度变革打开了方便之门，国家政体由君主制走向共和制的变革也需要有地方政制的相应变革作为补充。于是，便有了1921年的广东。在戊戌维新与辛亥革命相继提出宪政与共和的制度解决方案之后，联省自治运动把目标设定为建立以美国和瑞士等国为模型的复合共和政制。表面上看，作为政治运动，戊戌变法、辛亥革命与联省自治相互之间在历史上充满矛盾与纠纷。但是，在这三场政治运动的背后却是同一个政治逻辑的依次展开：宪政、复合共和与地方自治都是现代政制、尤其是大国政制的基本要件。只有三者之间的相互独立与补充，才能有机地构成以复合共和与宪政民主为特征的现代政治秩序。

广东对中国这场制度转型影响尤大，康梁孙文尽人皆知。但是，对1921年的广东所具有的特殊意涵，言者不多。在1921年的插曲结束之后，广东再次回到了过去，也回到了未来。当年所做的许多重大的事情，其中的一小部分直到今日才刚刚重新开始，例如在广东近来在公选乡镇长方面的尝试；更多的恐怕还要等待更多的时间才能重新开始（如省宪）。那一年没走完的路，以后肯定还要接着走，因而肯定也会不断想起1921年的那个广东。