中世纪前期英国的地方自治形态

李培锋 [社会史评论]

行政法论坛

摘要：早在中世纪前期，英国的地方统治就不同于封建时代中国式的“官治”，呈现出一定的自治特性。这一自治特性分别表现 为“官民合治”与 “民官自治”，无论是哪一种情形，其自治形态都属于“国王监控的地方自治”。这种自治形态真实地反映了王权触角的向下延伸与地方集团对王权的制约，它对于英国地方自治的起步、宪政的发展、市民社会的孕育都产生了深远的影响，是英国成为“地方自治之家“与“宪政之乡”的重要原因所在。

关键词：郡；官民合治；民官自治；国王监控的地方自治

早在七个世纪之前，中英两国就呈现出两种截然相反政治发展趋向：前者是朝着中央集权的方向进一步迈进，后者则是一步步走向君主立宪。就英国而言，其所以能在世界上首先确立起宪政，成为 “宪政之乡”，与专制道路分道扬镳，不仅源于议会的强大，更取决于地方自治基石的深厚。早在中世纪前期，英国的地方统治就不同于封建时代中国式的“官治”，呈现出一定的自治特性。本文拟对这一自治特性及自治形态予以初步探讨。

一、 郡政府的“官民合治”

中世纪前期，英国的行政区划大致可分为郡——百户区——村镇三级。整个国家分为三十余郡，郡下设若干百户区，百户区又下辖一些村镇。这一三级体制形成于诺曼征服前，沿用至都铎王朝止。城市兴起后，也演化成一级相对独立的地方政府单位。就总体而言，当时的各级地方政府并不完全是代表中央政府的“官府”，　在某种程度上也可以说是一个自治体，具有某些自治特性。这一自治特性在各级地方政府中均有反映，其中尤以郡政府最为典型。

郡政府作为地方最高一级政权，上承国王和中央政府，下系各百户区政府乃至城市政府，是地方统治链条中的关键一环。国王治郡，可借助差往各郡的巡回法官，也可通过财务署、大法官厅等中央机构，但最主要的工具还是委任的几十名郡长。由于郡长是当时国王委任的最主要的地方官，因此，郡政府的运作最能集中反映中央对地方的控制程度。

郡长通常只掌一郡，有时则兼管两郡，(帕尔默：《中世纪英国的郡法庭》(R.C.Palmer,The County Court of Medieval England)，普林斯顿1982年版，第29页。)直接代理国王处理各种郡内事务。在司法领域，郡长负责召集并主持郡法庭，审理郡内诉讼，另外还须每年两次到所辖百户区主持法庭，这就是所谓的“郡长的巡回审判”。(梅特兰《英国宪法史》(F.W.Maitland, The Constitutional History of England),剑桥1909年版，第46页。)在财政领域，郡长负责征收郡内与王室有关的各种收益，诸如王室领地的收入、各种司法收益、盾牌钱、协助金等，并每年两次上缴财务署。在军事与治安领域，郡长负责征集军队，并把郡内有义务服役的居民登记造册，定期检查，以确保人员供给；要及时向国王封臣传达各种军事命令；还要维持好地方防务和地方治安。

郡长的治郡方式不是单枪匹马、事必躬亲，他颇类似中国古代的县令，将大批事务交付手下胥吏处理。胥吏或由郡长任命，或由郡长雇佣，大多安排在郡长身边，余则遣往郡内各地，彼此职责有别，权限不一。其中，副郡长职权最大，可替代郡长主持郡法庭与百户区法庭，地位显赫。同他一道与郡长共事的有几位文书，他们分别处理某一专门事务，如保管与上交国王的令状、协助征税与理财等。郡长身边的办事员中还有一名巡回官，其职责是处理其他各种事务。差遣到郡内各地的胥吏主要有代理官和副代理官，均负责办理郡内某一地区的事务。(帕尔默：《中世纪英国的郡法庭》，第40-54页。)胥吏对郡内事务的参与处理，有力配合了郡长对郡的管辖。

但对郡长而言，最主要的统治方式是利用郡原有的统治机构，与郡内领主等阶层协商合作，一起治郡。

郡内原有的统治机构称作郡法庭，是由过去的民众大会演变而来。起初，它还带有浓厚的集会议事性质，但到诺曼征服前夕，就已变成少数人出席的法庭，且以司法和行政职能为主。郡法庭属非常设性的地方政府机构，亨利一世前一直恪守古代的习惯，一年召开两次，但之后却频频召集，直到1217年才又确立起大约每月召开一次的新作法，并一直为日后所遵循。郡法庭在大多数郡都有一个固定的召开场所，但在肯特、苏塞克斯等郡，却先后在几个地点召开过。大约从13世纪初开始，郡法庭就通常在室内举行。

郡长沿用了郡法庭的原有运作方式，与出庭人员集体裁决郡内事务。郡长一般都在开庭前发出召集令。应召出席郡法庭的有主教、伯爵、总管、百户区成员、村长、高级市政官、市民、代理人等。(道格拉斯编：《英国历史文献集》(D.C.Douglas ed., English Historical Documents)第2卷，伦敦1953年版，第492页。)但高级教士和领主往往从国王那里取得豁免令状，摆脱了亲自出席的义务，改由他们的总管或管家代理出席，而一般自由农也通常由管家们前去代理诉讼。(斯塔布斯：《英国宪政史》(W.Stubbs, The Constitutional History of England)第2卷，牛津1926年版，第214页。)大量事例都印证了这一点。例如在1227年，韦斯特摩兰郡的威廉男爵同郡长达成如下协议：如果威廉不亲自出席郡法庭，可由总管或管家前去代理他本人及领地上其他人的诉讼。(帕尔默：《中世纪英国的郡法庭》，第114页。)在代理诉讼广为应用的情况下，实际出席郡法庭的人员极为有限，通常不过三五十人，且多数就是总管与管家。约克郡的出庭情况是这样，林肯、沃里克等郡也基本如此。(帕尔默：《中世纪英国的郡法庭》，第124-129页。)

郡长利用管家等地方阶层来一起治郡，与同期中国地方官借用士绅共同统治地方非常相似，但中国的地方官是让士绅在“官府”之外发挥作用的，而英国的郡长则让地方阶层直接参与到地方政府中来，与民合治。

　　地方阶层参与郡法庭，并不只代表个人出席。出庭的总管或管家既是领主本人的代理，又是庄园内自由农的诉讼代理，在某种程度上就是整个领主庄园的代表。主要由这些代表组成的郡法庭，自然带有一定的地方代表机构性质。当领主或总管不能出席郡法庭时，村镇的村长、牧师和四名村民有责任去代理诉讼。(道格拉斯编：《英国历史文献集》第2卷，第492页。) 1135年，贝德福郡的克莱菲尔德就派四名自由农去代理诉讼。(帕尔默：《中世纪英国的郡法庭》，第79页。)而每当遇到疑难案件时，郡长往往召集骑士跟总管一起判决。如累斯特郡的骑士就曾于1284年被召来为一长期争议的案件作证。(帕尔默：《中世纪英国的郡法庭》，第128页。)这些村民代表及骑士阶层的出庭，使郡法庭具有更广泛的地方代表性。

但只有由巡回法官主持时，郡法庭的地方代表机构性质才最充分地体现出来。巡回法官开庭时，通常已在郡法庭上取得司法豁免权的特权领地、大庄园也要派人出庭，与一般百户区没有什么两样；就连已取得司法豁免权的城市也要派12名代表出席；甚至连王室领地内的佃农都不能摆脱出庭义务。此时的代表制被组织得更加完备，除各庄园由总管、管家代表外，各村镇要派村长与四名村民代表，各城市派12名市民代表出庭。这一作法在亨利三世的令状中有详细记载。(斯塔布斯：《英国宪政史》第1卷，第651页。)可见，在很大程度上，郡法庭就是一个代表机构，是整个郡的体现。这一点在语言中也有反映，当时的郡与郡法庭实际是一个词，即‘comtatus’。(帕尔默：《中世纪英国的郡法庭》，第296页。)

郡法庭不仅带有地方代表机构的特性，还具有地方自治机构的性质，能代表地方行使一定的自治权。

在司法审判中，郡长作为主持者，享有一定的支配权。郡长有权暂时改变郡法庭的召开时间与地点、决定诉讼的顺序、宣布审理结果；有权制止阻挠诉讼的行为，维持郡法庭的秧序；还能够对辩护律师施加一定的控制，或阻止他履行职责，或把他暂时逐出法庭。(帕尔默：《中世纪英国的郡法庭》，第32-34页。)但是，任何判决必须由出庭者集体作出方能生效。如果出庭者不与郡长合作，郡法庭的司法活动将无法进行。13世纪时，林肯郡的部分出庭人员曾集体抗议，拒绝履行审判人的职责，迫使郡长屈服，关闭了郡法庭。(弗里德、米勒编：《英国议会的历史研究》(E.B.Fryde & E.Miller eds.,Historical Studies of the English parliament)第1卷，剑桥1970年版，第273页。)

在政治领域，郡法庭有权选举验尸官，负责保存国王诉讼、鉴定死者死因。有时，郡法庭还能选举郡长。康沃尔郡曾用金钱赎买的方式征得约翰王同意，该郡可以自选郡长；(斯塔布斯：《英国宪政史》第2卷，第224-225页。)兰开斯特郡、萨默塞特郡以及诺茨郡与德比郡这一“孪生郡”，也都曾用赎买或请愿的方式获得选举郡长的权利。(乔利夫：《中世纪英国宪政史》(J.E.A.Jolliffe,The Constitutional History of Medieval England),伦敦1937年版，第307页。)从13世纪中期开始，郡法庭又获得了一项新的权力，即选举骑士代表出席议会。

　　在税收方面，郡法庭能通过选出的骑士代表分配和征收税款。1220年的土地税、1225年的1/15财产税、1232年的1/40财产税、1237年的1/30财产税，都是由骑士代表负责征集的。(亚当斯：《英国宪政史》(G.B.Adams,Constitutional History of England)，纽约1921年版，第176页。)在有些情况下，郡法庭甚至可以拒绝征税。1220年，约克郡郡长杰弗里·德·尼维尔在郡法庭上宣读完征税令状后，遭到管家们的一致反对，理由在于，国王在征税前并未征求他们领主的意见，以致领主们对此税款毫无所知，而他们在没有请示各自领主之前，不敢擅自同意征税。他们认为，国王对约克郡应同对南部各郡一样，征税时须事先通过口头或书面方式征得郡内领主们的同意。鉴于管家们的抗税要求，郡长被迫作出让步，宣布该问题留待下届郡法庭裁决。(斯塔布斯：《英国宪政史》第2卷，第223-224页。)此举虽属个别现象，但已集中表明，郡法庭不只是郡长代表中央政府管辖郡的机构，也是郡代表地方共同体实施自治的机构；它在将郡长的权力下伸到郡内各阶层的同时，也对郡长的权力构成了一种制约；其统治不是中国式的“官治”，而是独具一格的“官民合治”或“半官治半自治”(陶松云在《中世纪英国二元政体结构初探》一文中曾有过“半自治”的提法，参见《世界历史》1988年第4期，第114页。)

　　　二、特权领主的“民官自治”

“官民合治”只是英国当时自治形态的一种表现形式，同样不可忽视的还有另外一种形式，即郡内部分领主在私人领地上实施的类似郡政府的“民官自治”。

尽管就总体而言，英国中世纪前期的领地统治不同于唐朝之藩镇和民国初年的军阀，基本脱离了中央政府的管辖，成为割据一方的的独立诸侯；也相异于同期西欧国家的“封建割据”政府，一度完全取代了地方政府，成为独立的地方政治实体。但对于英国中世纪前期的领地统治而言，确有一部分已不再隶属于郡的管辖，并实施着类似于郡政府的统治。

早在诺曼征服以前，就有个别领主攫取了百户长的权力，把百户区的公共法庭变为领主的私人法庭。之后，领主们继续取代百户长，将百户区法庭一批批地沦为私人法庭。据估计，威尔特郡在1066年仅有6个私人百户区，到1275年就达到27个，(哈定：《中世纪英国的诸法庭》(A.Harding, The law Courts of Medieval England)，伦敦1973年版，第35页。)而爱德华一世就任国王时的628个百户区，358个已掌握在私人手中。(莱昂：《中世纪英国宪政与法制史》，第399页。)到13世纪末为止，英国已有近2/3的百户区法庭不再由郡长委任的百户长主持，完全沦为“私人法庭”，基本独立于郡的管辖之外，成为“郡中之郡”。

这种“郡中之郡”的领地的统治方式具有两方面的特性：首先，其领地法庭仍然具有庄园集会法庭性质，一般自由民甚至维兰都可以出席。它可以用来调整领主与封臣的权利与义务关系，这包括裁决土地占有权的归属，举行臣服与效忠仪式，扣押领地继承金，监护未成年继承人的领地与财产，分配和征收海德税，惩罚无故不出庭者、交不足海德税者等等；也可以用来选举庄园的庄头(reeve)和守林员、饲养员、扶犁手、车夫、铁匠等其他办事员，分配庄园的耕作、播种、收割、拖运、挖渠、修葺篱笆和庄园建筑等各种劳役，惩罚一些诸如私自砍伐他人土地上的树木或践踏他人农田的侵权行为，惩罚那些诸如通奸、打骂邻居、诽谤他人偷盗或杀人等违反法律、秩序和道义的行为。

其次，上述领地法庭也类似于国家的一级地方政府，其司法运作具有超领地的“公共司法”性质，是“在私人之手的公共司法”，即所谓的“特权司法”。 （奥尔特：《英国的私人司法》(W. O. Ault, Private Jurisdiction in England)，布法罗1981年版，第599页。）这项司法特权主要是以国王颁发特许状的方式让渡给封建领主的。当特许状将一个百户区的公共司法授予一个领主时，领主本人或总管将取代郡长与百户长，负责原百户区法庭照常运转。而原来的那些出席者，不管是不是该领主的封臣和佣户，都必须象以往一样出庭。当领主获取的司法特权仅适用于部分百户区或领主原有的庄园时，领主将召集自己的封臣与佃农，从原百户区法庭撤离，改去领主已有或另设的一处法庭，实施这一特权司法。无论是哪种情况，领主都像地方官一样，实施隶属于国家的法律，行使各种公共权力，如检查十户联保制，实施各种国王司法令状等。

　　 特权司法行使的公共权力与各级地方政府行使的公共权力在程度上并没有截然的大小区分，有些领主享有的公共权力非常广泛，连郡长都无法匹敌。举例而言，克利瑟罗的显贵领主有权由自已的代理人扣押和逮捕领地上的不法分子，或在自已代理人在场的情况下，由国王的代理人执行。弗内斯修道院的显贵领主除有类似的特权外，还有权任命一名验尸官保存国王诉讼并转 交国王法庭审理。而韦尔罗亚尔修道院的显贵领主的特权更加广泛，他既有权将重罪犯与逃犯罚身为奴，又可以任命治安警官(sergeants of the peace)和验尸官，还能审理一些国王诉讼。（奥尔特：《英国的私人司法》，第336-337页。）

特权司法行使的公共权力与各级地方政府行使的公共权力在性质上也无太大差别。地方政府在行使公共权力时，固然要借助各级领主的私人权力来贯彻和实施，而特权司法行使公共权力时，也要以实施私人司法的方式表现出来。这种实施特权司法的领地统治虽还一直在国王的监控之下，但已基本不隶属于郡的管辖，且时常与郡 “平起平坐”，其统治方式与其称之为“官民合治”，勿宁是“民官自治”。

无论是“官民合治”还是“民官自治”，都有两个方面的涵义：其一、地方民众，特别是地方领主都享有一定的自治权力；其二、无论这种自治权力有多大，都要最终受制于王权，是“国王监控的地方自治” (莱昂：《中世纪英国宪政与法制史》(B.Lyon, A Constitutional and Legal History of Medieval England)，纽约1980年版，第406页)这种自治形态真实地反映了王权触角的向下延伸与地方集团对王权的制约。由此，我们可以窥到英国地方自治的萌动，宪政的起步乃至日后国家与市民社会的互动端倪。

作者：李培锋，南京大学历史系博士生

http://jgshanmin.tongtu.net 2001/6/3

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