彻底改革户籍制度 实现迁徙自由
黄文伟
［摘要］迁徙自由是公民的基本权利，是对公民追求幸福生活实现人生价值的确认与保障，不过，在我国，却受到户籍制度的极大限制。改革开发以来，户籍制度随历经调整，但总体上仍然是一种身份制度，一种束缚个人自由的制度，仍然是计划经济的坚固堡垒和现代化的绊脚石。彻底改革户籍制度，实现迁徙自由，将是中国民主进步史上具有里程碑意义的大事，是经济持续增长和现代化的迫切需要。目前关于暂缓迁徙自由的种种观点，集中表现为对农民进城的恐惧，这其实是某些人维护其既得利益的自私，也是对社会发展缺乏想象力的狭隘思想。户籍改革是一个热点问题，不少文章分析角度尚单一，结论也多是主张暂缓迁徙自由，本文特点是：运用多学科的观点对户籍改革的重大意义和改革策略作了更完整分析，认为实现迁徙自由的时机已成熟，必须立即对户籍制度作彻底的改革，但这又是一个复杂的系统工程。
［主题词］迁徙自由 户籍制度 农民进城
一
迁徙自由，又称居住自由，是人身自由的一个重要方面。一般认为，迁徙自由有广义和狭义之分。广义上的迁徙自由是指公民在符合规定的范围内自由离开原居住地到外地（包括国内和国外旅行或定居的权利）。狭义上的迁徙自由仅指公民在国籍所在国领土内自由旅行和居住的权利，本文仅讨论狭义的迁徙自由。作为公民的一项基本人权，迁徙自由广为各国宪法、法律以及国际性人权文件所注视。据荷兰的马尔赛文等人1978年的统计，142个国家的宪法中有81部宪法规定了迁徙自由；另外有些国家虽未在宪法规定，但也是作为一种隐含权利存在，例如美国宪法未规定迁徙自由，不过联邦最高法院在判例中确认了这一权利。《世界人权宣言》第13条规定：“人人在国境内有自由迁徙择居之权”。《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定:“一，在一国邻土合法居留之人，在该国邻土内有迁徙自由往来自由及择居自由。二，人人应有自由离去任何国家，连其本国在内。三，上列权利不得限制，但法律所规定，保护国家安全、公共秩序、公共卫生或风化或他人权利自由所必要，且与本公约所确认之其他权利不抵触之限制，不在此限。四，人人进入其本国之权，不得无理剥夺。”其他国际性人权文件均有也类似规定。
我国1954年宪法第90条第2款规定：“中华人民共和国公民有迁徙自由。”不过，这一规定在1975年宪法、1978年宪法，1982年宪法都没有出现。宪法没有对迁徙自由作出规定，并不等于取消该项自由，而只是没有成为我国宪法保护的公民的基本权利。但是，我国的户籍法律制度却对迁徙自由予极大的限制。
户籍法律制度实际上是国家有关机关依法搜集、确认、登记有关公民身份、亲属关系以及法定地址等公民人口基本信息的法律制度。现今世界各国都有类似的人口管理制度，如法国的民事登记，瑞典的人口登记，日本的户籍管理。不过，国外基本上严格按照迁徙自由原则设立户籍制度（人口管理制度），很少对户口迁徙实行行政审批。我国户籍管理机关则不仅进行户口登记，而且有很大的迁徙审批权，如户口迁徙准入制度，城乡间农转非的户口审批权。建国初期，我国公民享有自由迁徙权，公民在城市间、城乡间的迁徙基本上没有什么行政限制。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，以后又颁布了一系列配套措施，确立一套较完整的户籍管理制度。这个制度以法律形式对户口迁移作了极大的行政限制，对农村迁往城市、农业人口转为非农业人口、小城市迁往大城市都严加控制，在城市与农村构筑了一道高墙。公民仅在农村之间、小城市之间可自由迁徙，不过，审批手续也相当复杂和繁琐。改革开放以来，国家的户籍政策逐年有所松动，但总体上仍然遵循1958年制定的《户口登记条例》，公民的迁徙自由仍无彻底的改观。许多专家认为目前实现迁徙自由的时机已成熟，彻底改革原有的户籍制度，实现迁徙自由势在必行。迁徙自由的实现，将是一件具有划时代意义的历史大事，是中国民主进步史上具有里程碑意义的事件，也是经济持续增长和现代化发展的需要。
二
中国原有的户籍制度从某种意义上是一种身份制度，限制迁徙自由就是制造特权。计划经济下，户籍制度将农村和城镇人口人为地分割为性质不同的农业人口与非农业人口，国家又对这两种人的就业、教育、医疗、养老、住房等实行有差别的社会福利待遇，客观造成农村人口与城镇人口两个不同身份阶层。为了实现所谓的现代化，把农民置于不平等的位置，置于城市化现代化之外，侵犯他们追求幸福生活的权利。
虽然随着改革深入，二元化的福利制度逐步取消，但农民的身份转变仍然受到诸多限制，身份制度仍然根深蒂固地存在着，户籍制度仍然是农民进一步解放的障碍，农民还远远没有获得与城市居民平等生存地位。商品粮取消了,不过在教育、医疗、养老、住房等仍存在着不少人为制造的不平等。城里的教育国家办，农村的教育相当一部分却要农民投入。农民不管你年收入是一千元、还是两千元均要交税，名为农业税、特产税，少则一二百元，多则三五百元。而城里人月收入没超过八百元的不用交一分钱，反过来政府还要给住房、交通、菜篮子等方面的补贴。现在机关加薪、事业单位加薪、下岗工人加薪、离退休人员加薪，但占人口多数的农民负担却在加重。为国家早期工业化作出巨大贡献的广大农民挣脱户籍的束缚走向城市，却被有的人蔑称为“盲流”，有时甚至遭受被遣散的命运。“农民进城打工，由于没有城市户口，就只能是城市职业岗位上的临时工。迄今为止，几乎所有城市企业在其招工简章中把是否具备城市户口为先决条件；几乎所有城市对外来人口的就业只在一个有限的范围内存在，正所谓‘农村剩余劳动力从属城市的剩余工作。’农民在城市承担着最脏、最累和危险性最大的工作，享受着最低的待遇、最少的福利和几乎等于零的人身保障。”【1】农民进城打工不仅享受不到平等的国民待遇，反而平添了许多额外的负担，在城里打工，除了身份证不交钱外，其他什么暂居证、务工证都交钱，名其为加强人口管理，无非不就是另外交几百块钱增加农民的负担。社会主义制度所要建立和维护的就是人人平等，人人充分享有各项权利，在本质上同特权制度不相容。原有的户籍制度，人为地制造身份制度、制造特权，严重背离了社会主义原则。
|
【1】 |
迁徙自由是公民的基本权利，是对公民追求幸福生活实现人生价值的确认和保障。限制迁徙自由既是制造不平等，又是违背人性。迁徙自由给个人的自由发展开辟了无限广阔的天地，肯定个人追求幸福的自由进程。当一个人被限制在一个地方不能发挥其才干时，对社会是一种损失，对本人也是一种极大的痛苦。迁徙自由反映了一国公民的人权和基本权利的广度与深度，也体现了一国关于公民权利与政府权利的观念。实行政府权力至上还是公民权利至上，其重要衡量标准就是是否确认公民的迁徙自由。
彻底改革户籍制度，取消身份制度，实现人人平等，保障每一个人的自由迁徙权，将是我国民主进步史具有里程碑意义的大事。原有的户籍制度，作为一种身份制度，无论是在道义上、法理上，还是在政治合法性上，都是应该抛弃的。九亿农民天生享受不到平等国民待遇、人民天生享受不到迁徙自由的状况不能再持续下去了。
三
彻底改革户籍制度，实现迁徙自由，是我国经济持续增长和现代化的迫切需要。“人口迁徙将成为推动中国现代化发展的重要引擎。”【2】改革户籍制度，彻底拆除分隔地区和城乡的“篱笆”、“围墙”，形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制，将大大刺激消费、拉动经济增长，而且将促进产业结构的调整与升级，实现经济和社会的现代化转换。
在人口自由流动的条件下，所有劳动力都可以参与所有的地区性劳动力市场的竞争。在这样充分竞争的劳动力市场里，劳动力交易成本会大大降低，劳动力资源将获得重新和最佳的分配，而且劳动力的积极性和创造性将得到最大限度的发挥。人们将为争夺一个待遇高的工作而展开竞争，为获得更好的工作而努力学习、勤奋工作，从而使经济得到迅速发展。
户籍制度的改革必然带来城市人口的急剧增加。城市发展加快步伐，随之了将加快物流的步伐，并再一次启动经济。这次经济的启动将首先会表现在城市基础设施方面，从市政道路建设到住宅业的发展等都将在巨大的人口压力面前加快发展。而是随着农业人口急剧减少，将出现迫切解决机械化的需要，农业的机械化和电子化也将提高。
|
【2】 |
改革户籍制度，给外来劳动力予以城市化，对当前的消费具有很强的刺激作用。外来劳动力没有城市户口，他总是抱着有一天我也许要离开这个城市的想法，在这种指导思想下，他的消费方式和行为都会是一种短期行为，他必然会把消费降低到最低限度，其收入储蓄很高。而当他一旦获得当地户口后，他就觉得不管怎样，我都是在这个城市里生活，那他周围的城市居民的消费行为都会对他有一种示范作用，使他的消费行为长期化，将大大刺激消费增长。目前的国内外形势要求我们扩大投资、刺激消费，很多人把启动“内需”的希望寄托在农村。但是，启动农村市场并非易事，目前农村社会保障制度极不健全，基础设施严重落后，直接制约农村消费市场的形成。只有城市化的基础设施，城市化的社会保障，才能大大促进农村消费潜力的转化。
目前户籍制度，把农民束缚在土地上，迫使他们也采取兼业经营，一方面经营非农业，另一方面还要经营农业，这限制农村土地流动，阻碍了农村现代化的进程。让农民走向城市，让土地流动起来，农业现代化才有希望。
农民进城，本身是巨大的市场需求和强大的经济增长动力，而且是农业现代化的希望。同时，农民进城将有利于教育和现代化知识的普及，促进国民素质的整体提高；城市化能更有效的控制人口增长，会大大提高土地的使用率，减少土地的消耗，使环境的治理更为有效，从而也将更好地保障可持续发展的实现。
随着市场经济体制的逐步确立，户籍制度已经成为“计划经济＂的最后堡垒。正如前面所言，户籍制度作为身份制度，作为束缚个人自由的制度，是传统社会的象征。改革户籍制度，将促进社会、制度与人的现代化转变，迁徙自由的实现是现代文明的标志。
四
彻底改革户籍制度，实现迁徙自由，具有划时代意义，已经日益成为人们的共识。但仍然有相当一部分人顽固地认为，中国目前城乡之间差距太大，不宜实行迁徙自由。他们认为由于城乡存在巨大的差距，实行迁徙自由，必然导致农民大量地涌入城市，使城市问题进一步复杂化，因此主张暂缓户籍制度改革，认为城乡户籍的划分、大城市人口的控制、农村人口迁往城市的限制，在相当长时期内不可能改变与取消，只有当城乡发展相对平衡时才能实行迁徙自由。反对实行迁徙自由，主张限制农民进城，概括起来不外乎下面几种观点。
(1)认为由于城乡差距太大，实行迁徙自由，农村人口大量涌入城市，会导致城市的无限扩张与城市病。城市的无限扩张是不可能的，从世界各国的城市化经验来看，城市的无限扩张的情况并没有发生。因为在市场经济条件下，城市的增长过程本身会产生制约城市膨胀的机制，例如城市扩张导致的规模不经济，地价上涨，生活费的上升等。城市病有可能出现，但完全可以通过加强管理加以克服，而且从宏观和发展的眼光看，城市不仅是“生产有效率”，也是“生态有效率”的居住方式。城市人均占用土地资源大大低于农村，城市化只会提高土地的使用率，减少土地的消耗，而城市的规模也使环境的治理更加有效。对于中国这样一个人口密集、耕地资源紧缺的国家，城市化具有重要的生态效益。
(2)认为农村劳动力进城会导致城市居民就业的紧张。农民进城会加剧城市就业的竞争，但是我们不能以此来限制农村劳动力进城。在社会主义制度下，我们无法解释通过束缚农民的迁徙自由、牺牲农民利益来保护城市居民利益的合理性。其实农民进城本身蕴含巨大的商机，大量低成本的农民工将大大提高城市的发展效益。农民进城将创造更多的就业机会，只会加剧就业竞争，而不可能导致就业环境的恶化。
(3)认为农民进城将会破坏城市的治安，有大量农民工犯罪为证。农民工犯罪，一方面是由于他们缺少经济来源，另一方面是由于城市居民对他们的歧视，从根源上看是由于城乡隔离的身份制度所造成的。解决城市治安问题，从根本上讲，必须把农民工看成城市的居民。如果越来越多民工被整合到城市社会中去，而不是游离于两种社会之间，相应就会解决治安问题。反过来，如果把农民限制在农村里，可能出现更多的问题，农村这些剩余劳动力在农村无事可做，可能产生更多的犯罪。
(4)认为当前城市人口密集、交通拥挤、基础设施缺乏，不宜实行迁徙自由。可以说，我国城市的这种现状恰恰是在没有迁徙自由的制度下形成的该进的不能进、该出的不能出的局面所造成的。改善我国城市的不良现状，解决办法只能是实行迁徙自由，而不是限制迁徙自由。
城乡差距太大，实行迁徙自由将导致农民大量进城，但要以此来否定迁徙自由，这样的观点显然是站不住脚的。农民进城是大势所趋，其负面影响只能通过加强管理来改善，堵是堵不住的。企图等城乡发展相对平衡，再实行迁徙自由更是不可能。我国巨大的城乡差距，正是根源于僵化的户籍制度。实现迁徙自由，将是城乡平衡发展和全国共同富裕的必由之路。进入90年代中后期，城乡居民人士均消费水平之比高达近3倍。这种城乡收入超常规的不平等性，只能用农村人口向城市迁移，存在着严重的制度性障碍来解释。如果没有农村向城市迁移的巨大的制度障碍，那么我国就会有更多的人居住于城市地区，城乡收入差别就不可能象现在那么大。城乡分割的户籍制度安排导致我国城市化落后，城乡收入巨大的不平等性。因此，改革户籍制度，加快城市化是城乡差距的必由之路。从目前农村的发展来看，农产品价格已无进一步提升的余地，随着加入世贸，农产品可能不升反降。而乡镇企业的发展速度在不断放慢，一个重要原因就是由于缺乏城市化环境，很多人才不来乡镇企业。要提高农民收入，缩小城乡差距，只能减少农民，让农民向二三产业转移，走城市化之路。让农民呆在农村,不可能从根本上改善农民生活。目前我国仍有近70%的人口生活在农村，而农业产值仅占国民生产总值的不足五分之一。从全世界来看，1977年，世界城市人口比例占45%，国家占75%，发展中国家为38%，而我国仅占30.9%。可以说正是由于城市化进程严重滞后于工业化进程，才有这么大的城乡差距。
从某种意义上讲，目前关于暂缓户籍改革的种种观点，实际上是某些城市既得利益群体的要求。这些人一方面为了维护其既得利益，另一方面目光短浅，对社会发展缺乏想象力，看不到迁徙自由、农民进城所引发的巨大商机和社会变革意义，看不到城市自身发展的潜力，因此对迁徙自由充满恐惧。城乡应当协调分享利益分担风险，农民不能总是享受不到平等的国民待遇。城市人应该有勇气来自农村的新城市人的生存竞争，城里的领导人（国家干部基本上居住在城里）必须有勇气还农民予公平。
五
自1978年实行改革开放政策以来，户籍制度逐年有所松动。1984年，中共中央发布了一号文件，允许务工、经商、办企业的农民自带口粮在城镇落户。1992年国务院发布政策，从1993年元旦起全国停止粮票流通，全国开放粮油市场。从此，随户籍而来的廉价“商品粮”不存在，弱化了城市户口的功能。1944年国家又出台了取消户口按照商品粮为标准农业户口和非农业户口的“二元经济结构”，而以居住地和职业划分农业和非农业人口，以常住户口、暂住户口，寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理的总体思路。与此同时，一些大中城市也相应出台配套改革措施，如上海、深圳分别采取蓝印户口制度吸引人才与资产。1998年8月，国务院发出了《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的通知》。该通知规定：⑴实行婴儿落户随户随母自愿的政策。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应当优先解决。⑵放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿原则准予在该城市落户。⑶男性超过60周岁、女性超过55周岁、身边无子女、需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户。⑷在城市投资兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所，合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。
历年的改革，特别是1998的改革，使户籍制度具有一定人情味，人民的迁徙自由有一定的扩大。但是，目前我国户籍制度的力度仍远远不够，仍然是一种束缚人的自由的制度，一种身份制度，仍然是计划经济的最后堡垒和现代化发展的绊脚石。⑴户口限制政策仍极为严格，农村劳动力不能自由流向城市，城市间的户口迁移仍受严格限制。已放开的户口迁移仅考虑到亲属关系和吸收人才资金，不能反映市场经济和现代化的需要；⑵一些城市虽向外地人开了一道口，但在背后仍附加了种种限制条件，如北京仍只允许大学本科以上高科技人才进京;大多数企业单位招工，仍把户口作为其中一个不可缺乏的硬件；⑶进城农民由于没有城市户口，在城市额外负担暂住证务工证等名目总多的费用，在农村的各种税费则一分不少；(4)城乡的社会福利待遇仍有巨大的差距；(5)已出台的措施，法律层次不高，基本上是行政规章行政措施；其中很多规定还仅具有指导意义，约束力不够，存在不少漏洞；等等。
总之，户籍制度虽有所调整，但无根本改观，迁徙限制、户口歧视仍然作为一种制度和政策存在。正如前面所说，实现迁徙自由的时机已成熟；政府必须还人民予迁徙自由，还农民予公正。迁徙自由的实现，将极大推动经济的增长和现代化的实现，我们不能再为少数人的眼前利益，而丧失这良好机遇。
六
彻底改革户籍制度，实现迁徙自由，是大势所趋，是历史发展的迫切要求。不过，实行这一变革则是一项复杂的系统工程，必须联系到户籍制度、就业制度、财政制度、社会保障制度、市政制度、政治体制等作综合的改革。
⑴应该尽快把“迁徙自由”重新写入宪法，作为基本权利加以严格的保护。作为宪法规定的基本权利，当其受到其他法律侵犯时，可裁定该法律实效。美国最高法院曾裁定加州政府违宪，因为其歧视从外州移入的穷人。在加州穷人每月能领取600美元的救济金，而从路易斯安那州移入穷人每月只有200美元救济金。最高法院说加州的规定侵犯公民的基本权利——迁徙自由。作为宪法规定的基本权利，通过违宪审查制度，迁徙自由将能得到更好的保护。
(2)通过统一立法，规范户口管理，避免各地自行其是和实行地方保护主义。目前在改革探索中，国家出台许多指导性措施，各地出现各种试验性地方户口，有的采取地方保护主义的政策。有必要通过国家立法，使中国公民在中国境内都能享受同等待遇的户口管理制度。
(3)改变户口管理方式，实现迁徙自由。取消城乡之间、地区之间迁徙的行政限制，户口管理机关仅是确认申请人所提供的有住所和生活来源的证据，并加以登记为本地常住户口。
(4)合理确定迁徙自由的法律界限。与其它自由一样，迁徙自由并非绝对权利，政府可对其依法限制。迁徙自由的实质是要取消从农村到城市从小城市到城市的迁徙限制,并不排除国家为保护国家安全公共秩序公共卫生或风化或他人权利的法定限制.
(5)进城落户的农民，应该享受与城市居民同等的就业、就医、子女入托、入学等社会服务，使他们成为真正的城市居民。
(6)推进农业现代化，提高农民收入，减轻农民负担，弱化城市居民的特权，逐渐实现全国范围内统一的社会保障制度。
(7)对于农民以及进城民工应予特别保护。农民在市场经济中处于弱者的地位,解决农民问题不能只是把他们推向市场,农民已经为现代化做出太多的牺牲，国家应该实行以工补农的政策(这也是市场经济国家通行的政策)。对于进城农民，也应予更多的支与帮助，否则对于他们，迁徙可能只是从贫穷的农村到城市的贫民窟。
(8)应该健全民意表达机制，特别是农民利益表达机制，来监督这一改革过程。从某种意义上讲,农民长期没有其实际利益代言人,国家干部都居住在城里，是迁徙限制、户口歧视的制度性原因。