刘军宁

近日来，美国国家安全局合同工爱德华•斯诺登出走他国，泄露了国家安全局代号“棱镜”的反恐计划。此事沸沸扬扬，既是美国各政治派别争论的热点，世界媒体关注的焦点，也是人们茶余饭后的八卦话题。与维基解密事件一样，斯诺登事件之所以如此牵动人们的神经，是因为它再次把个人自由与国家安全之间的潜在紧张关系摆在世人面前。

有关国家安全与包括隐私在内的个人自由的关系是一个相当恒久的话题。按照自由民主的理念，国家安全是为个人自由服务的，不能凌驾于个人自由之上；为了捍卫自由，并使这些自由获得持久有力的保障，必须对政府的权力尤其是国家安全机构的权力加以更多的制约。公民需要政府保护，恐怖分子在活动，这是不争的事实。9•11事件之后更是如此。如何把负责情报的国家安全机构纳入民主政治的框架之中，并使神秘的国家安全部门的权力受到有效的监督，这个问题也日显紧迫。


Reuters
斯诺登在香港的酒店房间接受《卫报》采访时拍摄的照片。
个人自由与国家的安全如何平衡？为了国家的安全就有必要牺牲个人的自由吗？为了个人的自由就可以罔顾国家的安全吗？国家安全部门是否应该受到更有效的监督？关于这些问题的讨论与争论对于如何改进在民主政治下监管国家安全部门很有益处。

任何政府、任何政治体制，都对个人的自由构成实在的与潜在的威胁，只是在性质上和程度上有所差异。即使是民主政治也不例外。如果权力得不到有效制衡与约束，民主政治下的民主政府同样也会伤害到个人的自由。

在专政体制下，国家安全与个人自由之间的关系非常明确。统治者的国家安全绝对凌驾于普通民众的个人自由之上。个人自由必须绝对服从于国家安全，而且随时会成为国家安全的祭品。假如北朝鲜的情报机构中出现一个爆料并叛逃的“斯诺登”，北朝鲜当局料会首先派人追杀，并且要么宣布本国情报机构中没有这个人，是他神经错乱；要么宣布这个人是美国收买的特务，他的行动正好说明西方敌对势力亡我之心不死，他所爆料的一切都是谎言。就是说，在专政体制下，当局不能做任何认真的反思为保障公民的自由而改进对国家安全机构的监督。政权的安全绝对凌驾于公民个人的自由之上。

但是，民主政治却面临着一个两难境界：既要个人自由，也要国家安全，这两者之间常常冲突。民主政治不允许为了国家安全去牺牲个人的自由，也不允许为了国家安全去终止个人的自由。而国家安全机构正好处在个人自由与国家安全之间的结合处。必须承认，情报与安全部门是一个国家政治制度的重要组成部分，民主国家也不例外。这个部门对于保护国家的利益至关重要。

另一方面，国家安全机构是一类很特殊的机构，这些机构的活动，常常躲在机密之幕的后面，虽然对国家的安全极其重要，但是，外部却难以充分知情，难以有效监督。即使在一个非常成熟的民主国家，国家安全机构的透明度也远远不如其他部门。所以，国家安全机构的权力，如果运用不当，反而会威胁到公民个人的自由、削弱民主制度、危害国家安全。

在民主政治下，个人的自由是最大的国家利益，个人的自由是否安全也是最大最高的国家安全。因此，在民主政治下，国家安全机构的存在必须服从于保护个人的自由与权利。对国家安全部门的各个机构进行有效监督与制衡，事关重大。既然不能以国家安全的名义侵害个人自由，就必须对政府的权力尤其是国家安全机构的权力进行更强有力的监督与制衡。而监督国家安全机构的难处在于，国家安全部门的活动需要保密，而监督制衡则需要公开。机密是情报机关的标签，是情报活动成功的关键；机密也常常成为国家安全部门避开监督的理由和借口。

民主政治下对国家安全系统应该如何监管？我认为，这种监管首先要循着法治的途径，把国家安全部门的设立、运转、活动和监督纳入到宪法和法律构成的法律框架内进行。以美国为例，美国是世界上第一个通过制定法律、依法设置国家安全体制、成立国家安全机关的国家。联邦级的安全机构都是经国会授权依专门的法律设立的，法律也对相关机构的设置与职能做出明确规定。根据《2004年情报改革与防止恐怖主义法》的规定，美国的国家安全系统由十多个机构构成，其中最知名的有：中央情报局、联邦调查局、国土安全部、国家安全局等等。

其次是分工合作、分权制衡。国家安全系统必须分立，不能让某一个机构大权独揽。以美国为例，国家安全的职能被分立到若干个国家安全机构，让它们既互相分工又互相分权，分权制衡。权力越分散，腐败越困难，监控也越容易。这次斯诺登案所涉及的美国国家安全局，主要负责侦听与对通讯的监控。它与中央情报局和联邦调查局之间有着明确的分工。

第三，对国家安全机关的活动必须进行立体的监控。在民主国家，国家安全部门必须接受行政、立法与司法机关的全方位监督，必须接受问责。在美国，对国家安全机构的监督和制约就是立体的、全方位的。1975年，联邦参议院成立丘奇委员会，对国家安全局、联邦调查局、中央情报局进行监督，该委员会还促成了《阳光政府法案》、《外国情报监控法案》等一系列立法。此后丘奇委员会演变为常设的参议院情报委员会，与众议院情报委员会联手，对整个国家安全机构进行日常的和持续的监督。

在民主政治的制度框架中，为确保国家安全机构的活动不侵犯公民的权利与自由，国家安全机构通常受到行政当局的领导、受到立法机关的监督、受到司法机关的审查。以美国为例，联邦一级的国家安全机构负责人通常由总统提名，参议院批准。行政部门负责检查安全机关是否完成工作任务，立法机关和相关法院负责审查其是否有违法、越权的行为，是否违反法律与道德准则。国家安全机构还要接受立法机关的问责与质询，并就自己的行动向立法机关的相关委员会（如美国参众两院的情报委员会）进行通报。

在宪政民主与司法独立之下，司法机关有权解释法律，有权裁定立法与行政部门在国家安全问题上发生的纷争，监督各部门是否在宪法与法律范围之内活动，还有权否决那些以维护国家安全的名义所进行的、逾越法律界限的活动。司法机关还负责审批一些特殊的行动计划，发放许可。衡量一个国家的安全机关是否受到有效的监督，关键是看立法与司法的监督是否缺位。而没有司法独立，就根本没有让司法机关来监督国家安全机关的可能。

还有特别重要的一点是，国家安全机构在政治上必须中立，像军队一样，必须由文官来领导，必须专业化、中立化，国家安全机构不能介入政党之间的权力斗争与争论，更不能成为执政党对其他政党和反对派的政治工具。因此，在民主政治下必须彻底杜绝国家安全机构的政治化。这意味着在国家安全机构不得设立政党组织，不得接受任何政党的领导，不受任何政党的干预，不能把国家安全部门变成执政党或最高领导人的安全部门。如果国家安全机关为执政党及其最高领导人服务，那么一切监督就形同虚设了。

在民主政治下，国家安全机构不仅要受到体制内各部门的纵横制约与监督，而且还要受到体制外的公民社会组织的制约与监督，其中媒体起的作用尤为重要。这次，斯诺登事件首先也是由媒体报道出来。民主政治总是伴随着新闻自由。所以，要想有效监督国家安全机构，必须有新闻自由。在没有新闻自由的地方，媒体没有可能去揭发国家安全机构的违法行为和对公民自由的侵犯。对国家安全机构的监督还离不开反对党的存在。哪怕是反对党为反对而反对，也有助于揭开执政党想遮掩的黑幕。没有反对党的存在，对任何权力、任何部门的权力制约，都不过是一句空话。

在民主政治下，还存在着对国家安全机构的极端的监督手段。这就是内部人站出来爆料，就像正在发生的斯诺登事件。爆料有助于使问题得到关注和引来公众问责，有助于国家安全工作的改进和监督机制的完善。同样必须注意到的是，爆料本身也常常有十分消极的和严重的后果，对国家机密的曝光有可能造成政府在外交、反恐等方面的失败，从而间接损害到公共利益。泄密会制造无辜的受害者，爆料者自己也会面临道德与法律的风险。

归结起来，在一切政治体制，任何权力都有可能被滥用。在民主政治下，同样必须对任何权力都加以监督，一切权力都应受到制约而不是任其恶性膨胀，国家安全机构的权力尤其不是例外。

（作者刘军宁，北京大学政治学博士，中国文化研究所研究员，著有《保守主义》、《共和·民主·宪政》、《权力现象》等。文中所述仅代表他个人观点，您可以通过新浪微博与作者联系。）

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