张 震

 

（中国人民大学法学院，西南政法大学行政法学院，北京 100872）

 

[摘要] 对最近发生的养路费征收事例，有必要从宪法角度进行分析。从宪法上的法治原则、效率原则、权力运行、权利享有以及权利限制等五个角度考量最近发生的养路费征收事例，暴露出了养路费征收违反宪法上的法治原则、效率原则、国家机关没有正确行使职权、公民知情权受到侵犯以及比例原则被打破等问题。没有宪法的支持，养路费无疑缺乏根本的法律依据。依法治国本质上是依宪治国，宪法规范对现实生活和事例发挥实际作用，是宪法规范性的回归，也是法治国家建设的根本。

[关键词]  宪法；法治原则；效率原则；权力运行；权利

 

2006年7月21日，河南省郑州市交通规费稽查处根据征稽收费标准，对一辆豫A11993小型吊车处以补缴养路费、滞纳金等共约76万元的处罚，其中仅滞纳金就达49万元。这一事件引起了新闻媒体和法学界的极大关注，进而引出了征收养路费是否合法的讨论2006年8月23日，某学者发表文章《养路费：最近六年都是违法收》。^[1]10月底交通部下达《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，要求各地继续做好公路养路费征收管理工作。为此，一些学者二度“发难”，向全国人大常委会提出要求审查养路费征收法规、规章违法的建议。

 

质疑和讨论引发了3起针对养路费征收的行政诉讼案：2006年8月28日，河南南阳司机状告郑州市交通局，指责交通局收取养路费属违法行政；9月1日，江苏常州律师章祥兵状告常州市公路管理处，要求归还对他征收的1500元养路费；同日，北京律师宋成军起诉北京市路政局。诉讼结果：章祥兵终审败诉，宋成军一审被驳回诉讼请求，目前已上诉。

 

关于养路费征收是否合法、合理的讨论成为最近的热点话题。笔者认为在几起养路费征收的典型事例中，实际上涉及到了宪法问题。首先，它们涉及宪法上的法治原则与效率原则。其次，它们涉及宪法上关于国务院职权行使的问题。再次，它们还涉及宪法上的知情权等权利以及宪法权利的限制问题。因此，有必要从宪法角度来考量养路费的征收问题。这不仅是法治国家建设的基本要求，也是养路费法律考量的根本路径。养路费的征收是否合法合理首先需要跨过宪法上的几道门。如果经不起宪法的考量，那么养路费无疑缺乏根本的法律依据。

法治即“法的统治”，是与人治相对立的一个概念，它是指按照民主原则把国家事务制度化、法律化，严格依法治国的思想理念、制度体系和运作实施状态的总称。法治的前提和基础是民主，它的基本含义可以从三个方面理解：第一，从思想理念的角度看，法治是一种观念或意识，是国家、民族和公民个人信仰法律、视法律为社会最高权威的理念。第二，从制度体系的角度看，法治应该具有健全的法律制度和完善的法律运作机制。第三，从法律的运作实施角度看，法治一方面是指国家机关及官员的权力来源于法律，受法律约束，只能依法行使，不得滥用权力，更不能享有法外特权；另一方面，法治是指公民在法律面前一律平等，不论任何人都必须适用同一法律规则，法律对于所有的人无论是施行保护或者处罚都是一样的。

 

1999年我国现行宪法作出第三次修改，从而明确规定了法治原则。修宪后，现行宪法第5条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。按照法治原则的基本内涵，法治包括观念、制度以及实施三个层面。就我国而言，有中国特色的社会主义法律体系的建构是实现法治原则的关键环节，而法律体系的建构，制定必要的法律是基本要求。这里面包括两个具体的要求：首先，法律本身具有原则性，所以需要配套的程序性的操作规定。特别是那些原则性强的或者本身需要附着条件才能生效的条款，没有程序性的操作规定，无疑架空了那些条款的规范性及功能。其次，在我国的法律体系中，存在着宪法、基本法律、非基本法律以及规章、地方法规等不同的种类，它们的位阶不同，法律效力也不同，低位阶的法律不能与高位阶的法律相冲突。

 

从宪法上的法治原则考量，在几起养路费征收的典型事例中存在着两个方面的问题：第一，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议于 1997年7月3日通过了《中华人民共和国公路法》，该法于1998年1月1日起施行，并且在1999年和2004年进行了两次修改。《公路法》第36条规定：国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。自从1998年该法生效以来，已接近10年的时间，特别是1999年我国宪法已明确规定了法治原则，然而这样一个关于具体的征税的实施办法和步骤至今尚未出台，这不能说体现了法治原则。第二，在该法实施之前，国务院曾于1987年10月13日发布了《中华人民共和国公路管理条例》，该条例规定：拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。虽然《公路法》并没有规定《公路管理条例》在《公路法》生效后废止，但是毫无疑问，《公路管理条例》的位阶低于《公路法》，所以在同一问题上，应该以《公路法》的规定为准。既然，《公路法》已经明确用“税”取消了“养路费”，那么相关部门在1998年以来仍然征收养路是不符合法治原则的。

我国现行宪法第27条规定：一切国家机关……，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。有的学者依据宪法此处规定，将其概括为我国国家机构组织和活动的一项基本原则。^[2] 笔者认为，效率原则是通常学者们所认为的宪法四大基本原则（即人民主权、保障人权、权力制约和法治原则）之下的一项具体原则，特别是针对国家机关，明确效率原则是有重要意义的。首先，有利于人民主权原则的实现。所谓人民主权原则，指国家的一切权力属于人民。主权，通常是指国家固有的对内至高无上、对外独立自主的权力，或者说是指国家独立自主地处理其对内对外事务而不受别国干预或限制的权力。但从世界各国的宪法规定来看，人民主权应该是指国家的一切权力来源于人民、属于人民，因此应该将“主权”扩大解释为国家的一切权力。主权观念最先由博丹提出，后由卢梭发展为人民主权思想，经过资产阶级革命的洗礼，世界各国宪法普遍将其作为一项基本原则加以规定。我国宪法也明确了人民主权原则，现行宪法第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。按照人民主权原则，国家机关的权力来源于人民的授予，国家权力的运行最终要服务于人民。20世纪以来，国家权力特别是行政权力大大扩张，权力的触角伸向各个领域， 为防止随着权力的膨胀、臃肿而产生低效率，从而不能达到权力有效服务人民的目的，国家机关在行使职权时适用效率原则显得尤为必要。其次，有利于我国的法治建设。中国共产党十五大提出，要在2010年建成有中国特色的社会主义法律体系。就我国而言，建设法治国家的现实任务就是尽快建成有中国特色的社会主义法律体系。我国属于法治后起国家，法治基础薄弱，法治建设任务繁重，在保证立法质量的前提下，提高立法的效率是我国法治建设的现实需要。

 

具体到这几起典型的养路费征收事例中，我们发现在1998年生效的《公路法》中规定国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。从文字上看，很明显该条款需依赖于具体的实施办法和步骤才能生效，但是至今已近10年，仍然处在相关部门的研究过程中，显然，这是有违宪法上的效率原则的。

有学者认为公民权利与国家权力的关系问题是宪法学的基本问题，是宪法学的理论支点。^{[3]公民权利与国家权力的关系，是贯穿宪法全部内容和整个体系结构的基本矛盾，是整个宪法学的理论基点，也是对宪法和宪政问题进行辨证分析的理论基点和核心。但是，公民权利和国家权力在宪法上的这对基本矛盾关系中，并不是平起平坐的。国家权力是由公民权利派生和转化而来的，国家权力的基础、来源和运行目的都是公民权利。因此说，宪法上所规定的国家权力必须符合两个特征：首先，权力的运行是为了权利的享有；其次，权力必须有宪法和法律明确规定和限制，即只能严格在宪法和法律规定的范围内运行。}在笔者看来，

 

养路费的征收属于行政权的范畴，在关于养路费征收的典型事例中，涉及到了中央部门和国务院，因此需要看宪法上关于国务院职权的规定。现行宪法第89条规定：国务院行使下列职权：……（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作。在这些典型事例中，笔者注意到焦点在于养路费和燃油税的博弈，按照《公路法》规定，燃油税应该取代养路费，但是事实上多年来仍未取消。据悉，燃油税政策一直由财政部牵头研究，2006年初财政部成立了专门的课题组。^[4]但是有学者指出，推行燃油税的最大阻力首先来自公路交通部门，因为费改税后，交通部门不仅失掉了一大块收入，最重要的是失掉了上路稽查的权力。该部公路司一位官员日前表示，“我们知道财政部一直在搞燃油税，但他们一直没有征求过我们的意见”。这位官员说，燃油税的开征显然要涉及到养路费等，此外，开征还要涉及到通行费的取消，交通系统几十万路桥收费人员如何安置，也是个问题。^[5]显然，交通部和财政部等相关部门在这一问题上的利益发生了分歧，直接影响了《公路法》第36条的实施。而依据宪法规定，国务院统一领导各部委工作，该规定也含有国务院协调各部门利益的意思。有学者认为，现代行政权应具有的第一基本属性便是从属法律性，法律之下方有行政，二者的关系是法律高于行政权力，法律控制和支配行政权力。^[6]这意味着，行政权的运行只能在法律范围内进行，反之法律既然有规定，行政权必须严格行使。宪法作为我国的根本大法，既然明确规定了国务院的职权，国务院是不能怠于和低效行使的，而在养路费征收事例中，显然暴露了国务院对于各部委领导和协调不力的问题。

依据公民权利与国家权力的关系原理，国家权力不过是公民权利的集中化、强烈化、权威化以及公共化而已，而它产生和运行的最终目的也就是为了保障和实现公民权利和人民利益，增进公众福利。

 

在郑州的天价养路费和滞纳金罚款事例中，可想而知，处以76万元的罚款肯定经过了很长时间，那么为什么在这么长的时间内，交通部门没有在处罚数额还不足够大的时候，通知当事人？交通部门作出76万元罚款之前，有无告知当事人一些必要的信息？等等这一系列问题都有侵犯当事人知情权之嫌疑。

 

知情权又称为了解权、信息获得权。广义的知情权是指公民或其他组织依法享有要求对方公布一定信息的权利。狭义的知情权是指公民或其他组织有了解政府信息的权利。知情权自从产生以来，被许多学者所接受，认为是公民行使其他民主权利的前提和基础。它成为国家民主管理的重要保障，是防止政府腐败的有效措施。法治国家对公民知情权的保护原则主要有以下几项：第一，公开情报原则。依法公开情报是政府的义务，政府应当定期真实的公布情报。第二，同等获取原则。政府情报属于公共资料，任何公民具有同等资格享用。第三，政府负有举证责任原则。如政府拒绝公开有关情报，必须提供相关依据。第四，司法救济原则。如公民知情权受到侵犯，可寻求法律救济。考虑到政府情报公开可能与公共利益发生冲突，因而各国也规定了免除公开情报的范围，但不得超过合理的界限。

 

我国宪法并没有明确规定知情权，因此知情权的宪法性质以及是否能得到救济存在一定疑问。笔者认为并不能因为知情权没有在我国宪法明确规定而否认它的基本权利属性。关于这一点可以从两个方面考虑：首先，人权条款正确的理解。2004年我国现行宪法进行第四次修改，“国家尊重和保障人权”写进宪法，作为现行宪法第33条第3款。该款规定将产生怎样的效力？笔者认为，该款写进宪法肯定能扩展宪法权利的范围，但是并不能将该款作为箩筐条款，即所有的未明确在宪法中规定的权利都可以直接依据该款衍生出来。有学者认为，人权条款对宪法未列举权利的保护方面只能发挥一定的补充作用。人权条款本身不能成为发现和提炼新权利的依据，它提供的是一种解释规则或者原则。^[7]所以对我国宪法上人权条款的正确理解是它可以为宪法未列举权利的保护提供背景或原则。其次，从我国宪法相关条款中可以将隐含的知情权推演出来。有学者认为，宪法所构筑的基本人权体系本身就不是封闭性的，而是一个开放性的体系，其本身就具有透过权利推定、法解释等手段吸纳“在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利”的功能。二站以来的实践中，多数国家或者经由国民主权原理、或者从表达自由权利出发，通过法解释学、权利推定等技术性操作，均确认了知情权作为一项宪法默示性基本权利的地位。^[8]就我国的宪法而言，有几处规定可以推演出知情权：（1）现行宪法第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。此处的规定就暗含着公民的知情权。如果公民不较为全面、客观地了解国家机关的公务信息，就无法有效管理国家事物。（2）现行宪法第35条规定：中华人民共和国公民有言论、出版的自由。言论和出版自由都属于表达自由。但是公民要想表达对事物的观点和看法，先要获取、知悉一定的信息，因此此处的规定也暗含了公民的知情权。（3）现行宪法第27条规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。现行宪法第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。此处批评权和建议权的行使以及对国家机关和国家工作人员的监督都需要公民对于国家机关和国家工作人员行为和信息的知情。因此，不管是人权条款，还是其他宪法条款，都能为知情权提供宪法支持。

 

从宪法上知情权的角度考量，在郑州的天价养路费和滞纳金罚款事例中，存在两个方面的问题：第一，政府相关部门没有告知相应罚款的比率制定的标准及原因。笔者注意到，在该事例发生后，银行业一位人士计算认为，滞纳金的日利率是1％，那么如果折合成年息，就是365％。而现在银行的活期存款年利率为0.72％，两者相比，养路费滞纳金的比率约是银行利率的507倍。即使按照银行一年期的贷款利率5.85％来计算，养路费滞纳金的比率约是银行利率的62倍多。这样的比率显然高得有点出奇。税务部门一位专业人士也认为，现行的《税收征管法》中，对预期缴纳税金加收每日万分之五的滞纳金。以国家税法、税款之严肃，偷税欠税性质之严重，滞纳金收取标准尚且只是每日“万分之五”，法律地位、欠缴性质低微得多的养路费，滞纳金收取比率却是税款滞纳金比率的20倍。^[9]滞纳金的日利率与银行利率各是多少，滞纳金的日利率为什么比银行利率高那么多，以及为什么法律地位、欠缴性质低微得多的养路费，滞纳金收取比率却是税款滞纳金比率的20倍，这些都是政府相关部门应该告知当当事人的。因为这些利率、比率直接影响到了当事人的相关利益。依据知情权当事人有权知道这些信息，同时也可以提出质疑。第二，政府相关部门没有及时告知滞纳金和罚款开始计算的日期。在该事例发生后，郑州市一名王姓司机说，他购车时缴了半年的养路费，后来因为工作紧张，等到一年后才想起养路费没及时缴，赶快到交费部门去缴费，发现已经产生了半年的滞纳金和罚款。^[10]滞纳金和罚款的开始日期直接影响当事人的利益，政府有履行告知使之知情的义务。

宪法上的基本权利本身并不是没有界限的，而且在现实生活中，公民行使权利时往往也会受到某种限制。基本权利的界限，是指公民的基本权利和自由不是绝对的和漫无边际的，也有其相对性的一面，并要受到一定的限制。因此，法治国家的公民也不得滥用自己的权利。基本权利所受的限制，是指公民基本权利的享有必须以遵守宪法和法律为前提；并不得损害国家、社会及集体的利益以及他人的合法自由和权利；而且在戒严和宣布国家进入紧急状态的情况下，得暂时停止公民的某些权利；同时公民基本权利的享有和实现最终要受到社会经济及文化发展条件的制约，即“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”宪法对公民基本权利的限制一般可以采取以下三种形式：第一，在宪法规范中直接加以具体的限制；第二，在宪法规范中不作具体限制，只规定依法限制的原则；第三，在宪法规范中对公民的某些基本权利和自由不作限制，但对各种权利和自由加以总的原则性限制。我国宪法第51条规定的“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”就是这种原则性限制。

 

对于公民权利的限制往往与国家机关权力的行使有密切关系，对宪法权利的限制本身也是有限度的。比例原则是宪法权利限制之度的集中表现。比例原则发端于19世纪初的德国警察法，其原始含义包括三项子原则：手段符合目的的妥当性原则、手段所造成的损害最小的必要性原则和手段对个人的损害与产生的社会利益相均衡的原则。有学者认为，比例原则已不仅仅局限于行政法。实际上，比例原则已经渗入到公法的各个领域并上升为一个宪法原则。^[11]比例原则一方面强调了对于公民权利限制的度，但另一方面也指出可以依据公共利益对于公民权利进行限制。但是有学者指出不应当再将公共利益作为优于个人利益的价值，而应该在公益与私益并存的层面上，讨论公益与私益的比较衡量问题。而且公共利益作为基本权利的限制，应该是就每项基本权利而言的，其内容必须是相对具体的，必须尽可能明确限制的事项和限制的条件。^[12]

 

此处不管相关部门对行路车辆到底是该收养路费还是燃油税，为了保持道路的畅通和保养道路，对行路车辆可以收一定“钱”，这是基于公共利益的维护，是宪法和法律所允许的。事实上，对行路车辆收钱对于车辆所有人的财产权构成了某种程度的特定的限制。

 

 

但是，从宪法权利限制之度的角度考量，在郑州的天价养路费和滞纳金罚款事例中，暴露出了两个问题:第一，76万的罚款对于车辆所有人来说，是否太多，超过了承受能力？小型吊车本身能为车主带来多少私益，76万的巨额罚款是否对个人的损害超过了所产生的社会效益？况且，这种罚款行为可能会使车主选择更隐蔽的逃避罚款的手段，从而影响正常的税收而致使公益受损。第二，76万元的罚款有多大实际意义？76万的罚款可能已经超过或接近小型吊车本身的价值，而且既然开出了76万元的罚款，说明时间长达多年，小型吊车可能已经接近报废，那么此时车主可以选择报废车辆或放弃车辆，无疑76万元罚款打了水漂。因此说作出76万元的罚款显然是不妥当的，缺乏实际的考虑和具体的条件。

从上述几个问题的分析中，可以看出自1998年来养路费的征收违反了宪法原则，相关国家机关没有严格依据宪法行使职权，公民的知情权受到了侵犯以及宪法上公民权利限制的比例原则被打破。当然，也可能产生这样一些疑问，即宪法原则比较抽象，违反宪法原则与违反宪法其他规范有无不同?宪法上未列举权利的保护方式是什么，侵犯宪法上未列举权利是否与侵犯宪法明确规定的权利一样？宪法上公民权利限制的比例原则是否要严格遵守？笔者看来，首先，在宪法规定中，不管是具体的事项，还是抽象的原则只要含有宪法规范，那么违反宪法原则与违反具体规范的后果是一样的，而且宪法原则往往是宪法规范的基准，所以违反宪法原则更严重。有学者认为，宪法的基本原则是宪法规范的“骨架”。它们既是制定宪法的指导思想和基本准则，更是实施宪法的基本依据。在理解具体的宪法规范时，必须依据所有的宪法基本原则，综合判断宪法规定的含义。^[13]因此违反宪法原则是非常严重的，这是养路费不能通过宪法考量的第一道大门。其次，宪法上未列举的权利有宪法上人权条款的原则性保护，以及可以从宪法其他权利条款中推演出来，属于默视性的基本权利，侵犯这些权利仍然要受到宪法的约束和制裁，因此在养路费征收事例中，侵犯知情权是养路费不能通过宪法考量的第二道门。其三，宪法权利的享有和限制往往是并行的，而且宪法权利的限制往往来自于国家机关，而国家机关权力的来源和运行都是为了公民权利的享有，所以对于公民权利限制的限制即限制之度与公民权利的享有本身是同等重要的，因此打破比例原则是养路费不能通过宪法考量的第三道门。同时，相关国家机关没有严格依据宪法行使职权，也是养路费不能通过宪法考量的一道门。

 

通过现实生活中事例的宪法角度的分析，笔者认为宪法理论和原理并不是毫无用处的空气震动，宪法规范和条文也并不是束之高阁的闲置条款。依法治国本质上是依宪治国，宪法规范对现实生活和事例发挥实际作用，是宪法规范性的回归，也是法治国家建设的根本。

 

 

 

 

参考文献：

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