加强对“两规”实施过程的监督

侯瑞岭

我是一个有着二十年党龄的新闻工作者。现就办案运用“两规”问题，向全国人大提出建议，希望能够引起高度重视，以牢固树立宪法的权威，维护国家法律的统一和尊严，确保依法办案，切实保障公民的合法权利不受侵犯，进而加快依法治国的进程。

近几年来，随着宪法和法律的实施，依法治理的推进，大大地提高了公民的法治观念，增强了公民的法律意识，从而推动着依法治国、建设社会主义法治国家的进程，所取得的成就是举世瞩目的。九届人大二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案，把“实行依法治国，建设社会主义法治国家”写进了根本大法。这一修改集中的体现了全国各族人民的共同利益和意志，得到了广大人民群众的衷心拥护，在我国法制史上确实具有重要的里程碑意义。

但在实行依法治理的过程中，也出现了一些与之极不和谐的现象，有的问题越来越明显地摆在人们的面前，在反腐败斗争中各地运用“两规”措施就很典型。由于“两规”到目前还缺乏法律规范和监督制约措施，以致不少地方在运用过程中，大量存在超越宪法和法律的行为，严重侵犯了公民的合法权利，使宪法和法律在实施中面临着十分无奈的境地，在一定程度上影响到依法治国的步伐，也成为一个社会反映强烈的热点问题。

一、对“两规”中不“规”行为的分析

“两规”是在查处党内案件时，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。这是《中共纪检机关案件检查工作条例》中的规定，《中华人民共和国行政监察条例》中也有相应的规定。“两规”是纪检监察机关在查办案件中的一个重要权限，也是一个常用的办案措施，它对于突破一些重要案件，严厉打击腐败分子，确实起了一定的作用。然而，对“两规”进行分析和从运用情况来看，其不规范和超越法律范围之处显而易见：

首先从“两规”的本身来分析：“两规”是纪检监察机关的工作条例，其所有条款均应限制在宪法和法律规定的范围内，一点也不能超越。一个工作条例是无法定权力颁发有关限制人身自由的规定和条款的。因此，即使在“两规”中对规定的时间没有量化，起码也应该理解和执行为在法律规定的时间内（按法律规定执法机关的时间权限），而不应该是没有时间的限制。然而，就是因为对规定的时间没有量化（仅要求从严掌握，但没有规定的“度”），实际上变成了规定的时间无规定，在运用中也就变成了没有时间的限制和规范的手续，对规定的地点也没有指定。可以看出，这个规定的本身就不规范，不严谨，一个没有具体时间限制的规定时间究竟有多长？从中不难看出此条例当中，就包含了超越宪法和法律规定范围的因素。

其次从运用的实际情况来看：《条例》上出现“一条缝”，在执行中就变成了“无底洞”，以致一度基本绝迹的逼供信，借运用“两规”之机又死灰复燃，有的是有过之而无不及。以江苏省盐城市为例，近几年来在运用“两规”中，在时间上是没有不超过法律规定的：有的是几天甚至长达数月；有的是被规了放、放了规、再规再放；有的是被多次转换办案地点（一个市区设多个办案点）；有的是被办案人员一带就走，连单位领导和家人也不让知道，一“规”就是多少天，什么手续也没有；非党员被“两规”的现象也时有发生。有的办案人员甚至讲，如在“两规”中不施展手段、给点压力、搞点诱供，案子是“办”不出来的；只要有“两规”来办案，能有几个“揪”不下来的？“这样做我们也知道不妥当、不合法，但有条例规定，又是普遍这样搞，你们就是去告又有什么用。”盐城在“两规”中因不堪忍受，发生多起自杀未遂事件，有两人自杀身亡，其中一位在遗书中写下“皮肉之苦加肠胃病，只好先去了”，引起了强烈的社会反响。

“两规”运用中存在的这些问题，不仅仅是发生在盐城，各地对此程度不同地有所反映。在“两规”中整死人的惨案，有的也曾被公开报道过。分析一下原因，除“两规”本身外，主要地是纪检机关办案缺乏监督和制约，一套程序都是自已管，有的有时又是一个领导分管，内部制约形同虚设；有的是几级纪检机关联合办案，上下监督更无从谈起；加之是内部办案，不少的进不了法律程序，对违法办案人员追究不了法律责任。对此尽管各地反映不断，但因来调查处理的还是他们办案人员，自已来调查自已办案中的违法行为，既是“球员”，又当“裁判”，加上取证难，于是就“赖账”，或避重就轻，或推诿于人，或搞不符合事实的回报来瞒骗上级，千方百计地为自已开脱，以此来“护短”，这种“黑哨”现象在调查违法办案中已经屡次吹响。近几年来，党中央领导对此非常重视，反复强调要慎重使用“两规”，中纪委多次发文严格进行规范，由此可见重视的程度，然而就是在这样的三令五申下，问题是依然存在，屡禁不止，这很值得我们警醒和深思。

二、宪法和法律在实施中面临着无奈

依法治国首要的是依宪法治国，基本要求就是有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。宪法规定：任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。国家维护社会主义法制的统一和尊严。 这些都明确无论采取什么办案措施，都不能超越宪法和法律的范围。宪法还规定： 公民人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。然而，在“两规”运用中，这些规定根本不起作用。在建设一个法治的国家，出现另一套措施来办案，在执法中存在着明显的“特区”，与依法治国的方略显得是多么的不协调，这只能是严重损害党和国家的威信和形象，也使宪法在实施过程中处于十分无奈的境地。目前人们往往把这种“两规”与文化大革命中搞的“专案组”（小班子）联系起来，认为两者在形式上虽有不同，但实质都是超越宪法范围，而有法不依比无法可依的影响还要恶劣。现在是明知“两规”中的不规范，在执行中又出现这么普遍而严重的问题，仅靠强调严格执行，说到底是对其的默许和容忍，有的乃是一种放纵，是以牺牲宪法的尊严为代价。目前在处理权与法的问题上，有的往往是权力占上风，以权压法、以言代法、权大于法、有法不依、执法不严现象的存在，严重地削弱了宪法的权威地位。可见，当前真正困难的不是有法可依，而是有法必依，“两规”的运用就是有法不依的典型，这也是当前法治建设中最薄弱的环节。现在连自已制定的宪法都可以随意超越和践踏，甚至以反腐败为名，公开的违宪违法，这些都得不到纠正和制止，宪法还能有什么权威？对根本大法尚且如此，还能用什么来取信于民？把依法治国写入宪法，意味着有人再搞人治，对宪法采取藐视态度，影响法律的统一和尊严，就不仅仅是违法行为，而且是违宪行为，而违宪的本身就是最大的腐败。

现行法律对传唤、拘传、讯问的时间，最长限制在二十四小时以内，并不得以连续的形式变相拘禁，对有关手续也作了严格的规定。在“两规”的运用中，由于违反了法律的这些规定，以及实际存在的逼供信行为，在法庭上公开审理用“两规”办成的一些案件时，对使用超越法律手段办案获取的证据，是否具有法律效力，虽然公、辩双方认为事实清楚，证据确凿，于法有据，法官们也感到无能为力，只能就事论事，当中何以来体现司法公正，又何以来体现法律面前人人平等？江苏省高级人民法院院长在向省人大会议的报告中曾说道：“干预法院独立公正审判的各种因素还大量存在”，何人能干扰法院判案？对用“两规”办成案子的审判有的就很典型。这就是人们不得不面对的现实，这些也不能不使人们看到法律在什么时候是起作用，又在什么时候不起作用；对什么人起作用，又对什么人不起作用；在一定程度上反映出法律是制约谁的，制约不住的又是谁；在庭审中对违法办案行为竟无可奈何，导致了一些法律处于虚置、半虚置的状态，屡屡侵蚀着法律的尊严和权威；封建社会的“刑不上大夫”的特权思想的影响是否明显存在，难怪有不少人反映这就是执法中的“中国特色”。在推进法治的过程中，执纪执法部门办案出现的这些问题，形成违法越权运用之风屡禁不止，公开践踏法律尊严，损害党的形象，只能说明是缺乏监督和制约，带来的负面影响可想而知。现在司法机关如果也能发个红头文件，或搞个条例，就可运用另一套措施来办案，不是变成这个法可以“突破”、那个法也能“创新”，还谈什么有法必依、执法必严，我们国家还能搞什么法治？如此下去，法治的权威和尊严就会荡然无存，将会出现一个什么样的状况，也是不难想象的。因此，务切不能只顾党内办案“方便”，看到一些成效，“一俊遮百丑”，而有损法律的尊严。孰轻孰重，不言自明。我国刚开始走上法治的轨道，不能因为党内办案而影响依法治国的进程。

当一个公民，在相信宪法和法律的同时，在“两规”中，面对的却是人身自由和人格尊严受到限制和侵犯，合法权利遭到肆意践踏的状况时，不得不悲叹宪法和法律是否真正的在保障公民的合法权利了。不少人反映，犯法按法办，违纪论纪处，难道非要“规”上多少天不可吗 ？把人“规”在里面尽“揪”，就是犯人也不能这样对待啊，怎么到现在还在这样搞，还能这样做？连自已定的法都遵守不了，屡屡侵权而得不到制止和纠正，还能谈什么法治和保障公民的合法权利。这也使宪法和法律在现实中面临着十分尴尬的境地。公民的人身自由不可侵犯，不容以所谓合理的理由或貌视合法的借口来剥夺。如光有宪法，而不施行，那宪法只能是“写满人民权利的一张纸”。一些纪检机关利用反腐败之机去违宪，滥用办案权力，必然会侵犯公民的合法权利。在盐城不少被“两规”几天、十几天、个把月、几个月，而查不出什么实质性问题，给当事人、家庭带来了很大的损伤；有的是按逼诱供所获笔录定案，被殃及无辜，也带来不服上诉多、向上反映多，在社会上形成极大的负面效应，这就是人们不得不面对的现实，同时也是莫大的悲哀。由此可见，“两规”是一把缺乏法律制约的“双刃剑”，在刺向贪官污吏的同时，有的因掌握不好，也在刺向无辜的党员和群众，已成为阻碍与制约法治进程的一个重要因素。这也是有目共睹的。

三、加强对宪法实施监督的几点建议

在推进法治的过程中，运用这种“两规”来办案，无论从依法治国、党的建设，还是从适应国际化要求来讲，都成为一个亟待解决的问题，也到了非解决不可的时候，应当引起全国人大的高度重视，切实加强对宪法和法律实施的监督，从而推动民主与法治建设。这是对人民、对国家、对历史所应采取的负责态度。我作为一个公民，为此特向全国人大提出如下建议：

第一，牢固树立宪法的权威和尊严。最近新一届中央政治局集体学习宪法，以及党的十六大报告，都充分表明党中央对加强我国法治建设是高度的重视，这对在全社会形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的良好氛围，无疑是起着巨大的带动作用。悠悠万事，宪法为大。法治的核心是宪治。宪法的权威就是党和人民的权威，如宪法没有权威和尊严，依法治国就会成为无源之水。党是依法治国的积极倡导者和坚定执行者。因此一定要牢固树立宪法和法律至上、法大于权、权服从于法的观念，执政党应自觉成为遵守宪法和法律的模范，实现领导方式和执政方式的转变，真正形成维护宪法权威的最强大力量，奠定坚实的宪法基础，坚决纠正违宪行为，依法查办案件，使宪法和法律的规定得到更好的落实。

第二，加强对“两规”的法律监督。现在严格按宪法规定规范权力的运作，不得与宪法相抵触，监督纠正各种形式的违宪违法和条例法规冲突的现象，维护国家法律统一和尊严，已显得非常重要和迫切。加入世贸组织后，对依法治国又有着更高的要求。一个建设法治的国家不允许有任何一个组织、个人处于法律之上或者出于法律之外，现有的“两规”措施不能超越宪法和法律的范围。有关限制人身自由的法律，只能由全国人大制定颁布。不能发一个条例或红头文件，就另有一套措施来办案，脱离现行法律的制约，这种现象无论从哪个方面来讲都是不能容忍的。对此，切不能视若无睹，放任不问，不能因为是执政党纪检机关所为，就在监督宪法和法律实施上打“马虎眼”，以牺牲公民的合法权利、有损宪法权威和法律统一为代价。如确实还需要在一段时间内运用“两规”，就必须对其手续、程序、时间、地点、执行、监督、责任等，在现行法律的框架内进行规范，并予以公开，接受监督和制约，确保依法办案，以尽快地让宪法和法律在实施中走出无奈，从而使上升为法律的党的主张得到更好的贯彻。

第三，切实保障公民的合法权利不受侵犯。公民的自由和权利是人权的宪法化、法律化。宪法的精义所在就是保障公民依法享有规定的各项基本权利和自由，维护、保障和实现人权。宪法是公民权利实实在在的保障书，也只有切实保障公民的各项权利，才能扎根于群众之中，根本大法的地位才能获得广泛的群众基础。因此，无论采取什么办案措施，都不能以侵犯公民的合法权利为代价，任何违背宪法、侵犯公民权利的做法，都必须得到纠正。法律不仅是反腐利剑，同时也是保护公民合法权利的坚盾。保障公民合法权利也是全国人大的一个重要职责。只有依法规范权力的运行，才能保证公民依法享有规定的权利。现在广大公民的法治意识已大大提高，对法律保护自身权利的要求在不断增强，而由于“两规”中的不规范，以及实际运用中存在的违法行为，造成了不少冤假错案，使不少人殃及无辜，这如同链条环环相扣。现在不少地方对“两规”中的违法行为反映强烈，具有一定的普遍性和倾向性，应引起全国人大的高度重视，切实加强宪法实施的监督，督促依法办案，坚决排除以各种非法手段获取的证据，对违法办案的不管涉及到谁都要追究，以切实保障公民法定权利的实现。