公法评论：中华政制之道

贺雪峰

农民维权的变化？

　　《南方周末》发表了一篇长篇报道，题目是“农民维权重心重大变化：从税费负担到土地纠纷”，文章认为，农村税费改革以后，“曾经此起彼伏的减负活动已鲜见于农村，取而代之的是更显复杂的土地维权”。文章引用中国社科院于建嵘研究员的调查认为，“从过重的农民负担到事关生存的土地问题，中国农民维权的重心已经出现重大变化”，“自2002年后，‘土地纠纷’已经上升成为农民维权的最大焦点问题”，“成为影响当前农村社会稳定和发展的首要问题”。

　　“于建嵘的调查表明，从税费到土地——农民维权议题的转变背后隐藏着一些鲜明的特征变化”，“税费时期”控告方多为村民个体或群体，其目标对象是乡村一级。而“土地时期”，虽然村民联名仍是主要形式，但村级组织已经成为重要控告方。“这主要是由于在强行非法征地的争议中，村级组织常常与农民的利益是一致的。”“在这场由税费到土地的矛盾变迁当中，冲突的发生区域也在悄然转移。与税费争端主要集中在中部农业省份不同，土地纠纷多发于沿海发达地区”。“维权的语言也在发生本质变化。税费减负因为有明确的中央政策支持，因而口号或呼吁多为‘落实中央文件／政策，减轻农民负担’。土地问题因与农民生死攸关，所以语言就更为直接，如：没有土地，我们何以生存”，“事实表明，从1992年以来的10年间，曾经痛彻中国农村的农民负担问题正在得以消弥，而土地问题却成为2002年以来中国农村最具紧迫感的问题。”“于建嵘表示，首先要做的是明确农民的土地所有权，要从法律上把农民的土地还给农民，然后才考虑用市场手段来解决农地征用问题。”文章警告说：“拉美国家在经济发展过程中，城市化脚步非常快，却也漠视了农民的土地权，其最终结果是导致大量农民失去土地成为流民，加剧了社会严重的贫富分化，长期使国家陷入飘摇动荡之中。”“于建嵘认为，农民从前些年的‘税费争议’到土地维权的转变，说明了在调整农村的利益关系上，我们还需要进一步从根本上来解决‘三农’问题”。　　差不多与此同时，于建嵘在《了望东方周刊》发表“农民维权抗争集中土地纠纷，土地成为农村首要问题”一文，更加系统集中地表达了自己的意见，摘要如下：

　　“调研发现，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题”，“目前有关农村土地问题争议，主要有征地和占地两大类型”，“争议主要集中发生在沿海地区”，“值得注意的是冲突方式发生的变化。在农民的税费争议中，上访、宣传和阻收是最主要的抗争方式，而到了农民的土地纠纷，冲突程度变得激烈”。“课题组认为，相较于税费争议，土地争议更具有对抗性和持久性”，等等。　　以上不厌其烦地引用关于农民维权的两篇文章，是希望从中引出我们的讨论。从两文的主旨来看，作者希望通过对当前农民维权主要集中在土地纠纷上的结论，来得出解决农村的办法，这个办法就是于建嵘所说，要从根本上解决“三农”问题，就必须“从法律上把农民的土地还给农民。”笔者认为，以上关于“土地维权”取而代之“减负活动”的判断，从“税费到土地——农民维权议题的转变”的判断，“土地问题成为2002年以来中国农村最具紧迫感的问题”的判断，均存在严重的逻辑上和事实方面的误导，“从法律上把农民的土地还给农民”，以从根本上解决“三农”问题的结论，存在对农村形势的误判。

　　首先，从税费到土地，“土地维权”取代“减负活动”等等判断，给人的印象是，以前农村中的群体性事件或者说农民的维权活动，主要是要求减轻农民负担，现在农民的维权活动转移到了土地纠纷上来，农民减负与土地纠纷之间存在着取而代之的继替关系。事实则不是这样。以减负为中心的农民维权活动与以土地为中心的农民维权活动，一直是两个毫不相关的农民维权活动，两者之间不存在逻辑上及事实上的取代和继替关系，而仅仅存在统计学上的比例消长关系：因为减负维权案上升，使农民维权案中，减负案所占比重变大，或者国因为减负维权案下降，而使农民维权案中，减负案所占比重变小。具体地说，2002年农村税费改革前，因为农民负担过高且不规范，出现了大量的以减轻农民负担为目标的农民群体上访等所谓“维权”行动。2002年税费改革以后，农民负担大大减轻和规范，就使得以减轻农民负担为目标的所谓农民维权活动不复存在的基础，这些地区的农民（主要集中在中部农村）就没有通过上访、联名写信的方式来进行所谓“维权”必要，这部分农村稳定下来。　　与所谓农民“减负维权”同时存在的甚至更早存在的，是城郊农村及沿海发达农村地区的所谓土地维权问题，“土地维权”问题一直十分突出，其中的一大原因是，工业化和城市化带来土地的增值，这部分土地增值本来是因为国家工业化和城市化带来的，国家应该以税的形式收回一部分，但因为中国农村特有的土地制度，国家主要是通过征地的形式来占有了这部分土地增值的好处。

　　因为土地增值的收益极大，地方政府在征地中，虽然给村集体支付了较高的征地费，地方政府却仍然可以拿走大头。一些地方的村集体及农民通过在本村土地修建厂房，建设集贸市场甚至是直接进行商业住房的建设，来获取土地增值的全部好处，由此在沿海及城市郊区形成相当数量的主要收益来自土地的富裕村庄和富裕农户，这些村庄及农户因为可以坐收租金，而成为食利阶层，不再愿意从事生产性活动。这种情况在广东、温州表现得都十分突出。城郊村以及城中村的情况则更严重，因为这些村集体土地增值更快。　　虽然村集体和村民通过土地开发而获取了巨额收益，但这些村庄仍然可能在分配收益方面，出现村集体与村民的冲突，这方面的冲突往往以这些村庄农民持续、大规模地上访告状表现出来，这种大规模的上访告状，自1990年代以来，一直没有间断与稍歇。

　　另一方面，地方政府为了调整城市布局，发展工商业，以及建设基础设施，需要征用农民的土地，在征用农民土地时，地方政府虽然支付给农民很高的征地费（比如每亩4万元，甚至要多），但地方政府并没有将农民土地所有市场化的收益支付给农民，或者说，地方政府往往将部分因为城市化和工业化的收益截留下来，而没有完全返回失地农户。有时候，地方政府在征地中，支付给农民的征地补偿款，明显低于土地市场的价值，引起农民及村集体的不满，由此出现村集体带头抗议政府征地的所谓“维权”。这一类的由村级组织领头抗议地方政府征地“土地维权”及维权目的，自1990年代以来，也一直没有变化。如果硬要说有变化的话，则这种抗议的最高潮是在1990年代中期开发区热的时候，而非现在。

　　也就是说，所谓“土地维权”与“减负维权”之间并不存在逻辑上的继替关系，更没有所谓此消彼涨的取而代之的事实联系。两者这间可谓风马牛不相及。因此，总结出所谓“从税费到土地——农民维权议题的转变背后隐藏着一些鲜明的特征变化”，只能是虚构。

　　其次，所谓“土地问题成为2002年以来中国农村最具紧迫性的问题”和“土地纠纷是当前影响农村社会稳定与发展的首要问题”，也是虚假问题。具体来说，什么是土地问题？从以上所引来看，土地问题的核心是失地农民可以从政府征地中得到好处多少的问题，这样的土地问题，向来不是中国农村的土地问题。中国农村的土地问题，是9亿农民作为一个整体，只占有不足20亿亩耕地的问题，及9亿农民要以土地作为生存资料的问题。得益于城市化和工业化的农民土地收益如何分配，向来是一个仁者见仁，智者见智的问题，也是涉及到中国发展大方向的具战略性的问题。失地农民希望得到更多土地增值好处的想法是可以理解的，他们维护自己生存资料的权利也是说得通的，但是，从根本上说，可以享受到土地增值好处的失地公民，较中国绝大多数不能享受到土地增值好处的农民的处境，已经好得多了。中国是一个发展中国家，中国农村真正的土地问题，过去不是、将来也不可能是发达地区农村的土地问题，而是占据中国农民人口最多数、不能够获得因城市化和工业化而增值好处的中部地区的土地问题。也因此，那些可以从土地增值中获得好处的失地农民的土地纠纷，永远不可能成为影响整个中国农村社会稳定与发展的首要问题。反过来说，影响整个中国农村社会稳定与发展的首要问题，只可能是与中国最大多数农民生存生活条件密切相关的问题，因而是中部地区（广义的）作为农民生存资料的土地问题，而非发达地区那些虽然仍在上访维权的失地农民的土地问题。

　　因此，我们不应该混淆两类不同性质的土地问题，我们更不能以发达地区或城郊农村的土地问题来取代中国绝大部分农民所在农村的土地问题。我们也不应该混淆两类不同性质的中国农村，不能以发达地区或城郊农村来替代一般意义上的中国农村。

　　第三，正是因为第二点，如果我们开出“从法律上明确农民土地所有权”，以彻底解决“三农”问题，我们将会犯下严重的逻辑错误，并造成严重的实践后果。

　　依据于建嵘博士的意见，既然农民土地维权的目的是要获取土地全部收益，并且失地农民组织程度越来越高，抗争强度越来越烈，出于各种目的的知识精英广泛参与，并因此使“土地维权”成为影响农村稳定发展的首要问题，国家就必须通过法律规定明确土地所有权属于农民，由农民自己通过市场来决定是否出让土地，从而从根本上解决“三农”问题。

　　这真是不好的建议。三农问题难道是这些可以因城市化和工业化而获得土地增值好处的发达地区的“三农”问题？因为农民上访告状就一定要将土地所有权明确给农民？将土地所有权明确给农民，农民就不再上访告状？就不再发生因土地而起的群体性事件了？为什么这些因城市化和工业化而得到的土地增值的好处，一定要全都归占有这些土地使用权的农户？等等。

　　其实，何新早就对此有一个清晰的回答。他说，中国由于土地公有，导致公用土地征地费用较为低廉，因而城市基础建设、交通建设的成本比较低廉，这正是近年中国城市及交通面貌能够以较小的投资额而取得飞速发展的基本原因之一。（何新：“关于地租、土地私有化及三农问题”，《三农中国》2000年冬季卷，湖北人民出版社2003年版）。温铁军也曾提出，应该将发达地区土地增值的好处用税收的形式收集起来，以形成一个为全体农民享受的福利保障体系。因此，土地私有化即使在发达地区农村，也不是明智之举。

　　至于在占中国农村人口绝大多数的中部农村，当前根本不存在土地被讨及由此引起的纠纷问题，这些地区的农民当然不应该享受由发达地区农户进行“土地维权”所获得“明确土地所有权”的附属成果。中国是一个有9亿农民的国家，土地所有权的明确及其买卖，必须是或大多农民失去土地成为流民的后果，正如“农民维权重心重大变化”一文所说，其结果会是“加剧了社会严重的贫富分化，长期使国家陷入飘摇动荡之中”，只是原因反了过来。陈锡文说的好，他在回答记者提问时说：“我们现在实行的是一个不允许农民失去土地的制度。所谓不允许是两个含义，第一，不允许任何组织和个人剥夺农民的土地承包权。第二，也不允许农民为了眼前利益随随便便丢掉自己的土地。在整个社会没有别的手段替代土地做农民的保障的时候，土地你必须有着。”《南方周末》2001年11月1日。陈锡文的回答才是关于中国农村土地问题的最明智解决方案，这个解决方案其实就是延续当前所有权似乎不明确但使用权明确的土地承包制度。