公法评论：中华政制之道

人民日报：法学家盘点依法治国十年

　

日期：2007-7-20

　　10年，对一个日新月异、迅猛发展的有13亿人口的大国来说，过得很快。

　　10年前的1997年9月，“依法治国”作为党领导人民治理国家的基本方略，首次出现在党的十五大报告中，标志着中国共产党执政方式的根本转变，成为新中国民主法治建设一个新的里程碑。

　　10年后，中央党校的大礼堂中，胡锦涛总书记声如洪钟：“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义”。

　　回首10年，如何评价我国法治建设的得失？什么是中国特色的法治经验？中国未来的法治蓝图又该如何设计？2007年7月14日，中国社科院法学所举办“纪念依法治国基本方略实施10周年理论研讨会”，且听法学家们盘点。

　　从“制”到“治”——划时代的选择

　　“起草党的十五大报告时，我们还一再担心‘法治’会被‘法制’代替。”参加报告起草的中国社科院学部委员王家福研究员回忆。

　　当时，报告草案向官员、专家征求意见，对用“法治”还是“法制”，意见并不完全统一。包含了民主、自由、人权重要内涵的“法治”，并不像现在这样被普遍接受。

　　“从法制到法治，是20年改一字。个中艰辛，法学界深尝其味。”中国社科院荣誉学部委员李步云研究员说。

　　上世纪70年代末开始，要“法治”还是要“人治”，曾在法学界引起一场广泛争论。真理愈辩愈明，法治的思想和主张逐渐被大多数人接受。“这场持续近20年的论战，为党中央和全国人大正式将‘依法治国’作为治国方略，将‘法治国家’作为奋斗目标确立下来，奠定了坚实的思想理论基础。”李步云说。

　　李步云认为，党的十一届三中全会是“现代中国依法治国历史进程的起点”。三中全会公报、1979年党的64号文件、对“四人帮”的审判、1982年宪法的制定等，都是早期“依法治国”的标志性事件。

　　“邓小平同志为依法治国思想作出了巨大的贡献，他认为，一个国家能否兴旺发达和长治久安，关键的决定性因素与条件是，依靠一两个英明的领导人，还是寄希望于建立一个良好而有权威的法律与制度。他的回答是后者。”

　　十五大召开前一年——1996年2月8日，王家福为中央政治局做了法制讲座，题为“依法治国，建设社会主义法制国家的理论与实践问题”。此前，中国社科院专门成立了依法治国课题组，王家福、李步云、刘海年等是课题组的主要成员。遥想当年，刘海年感慨地说：“依法治国基本方略的确立，是历史经验的总结。”

　　全国人大常委会法工委副主任信春鹰当时正在社科院法学所工作。“我们那时都是王家福老师、李步云老师、刘海年老师的助手，至今仍然记得跟老师们一起探讨依法治国讲稿的情景。今天，法治已成为全社会的价值观和价值标准。”

　　“在我们这个有着数千年漫长封建历史传统的国家，在我们这个人治思想比较浓厚的国家，彻底否定人治，坚定走依法治国道路，是了不起的历史进步，具有划时代意义。10年来，我国不断加强立法工作，基本做到了‘有法可依’，初步建立起现代意义的行政体制、司法体制。”王家福深有感触地说。

　　“社会主义找到了依法治国，就找到了人类文明积累的治国的最佳方略；依法治国服务于社会主义，就走上了保障和促进社会进步的金光大道。”中国人民大学法学院教授孙国华说：“今天，我们纪念确立依法治国基本治国方略10周年，应当坚定不移地把它贯彻到国家政治生活、经济生活、文化生活和日常社会生活的各个领域。”

人权入宪与和谐社会——2004年宪政“起点”

　　回首新中国近60年的法制历程，李步云提出以党的十一届三中全会为标志分为两个时期：1949年到1978年，包括法制初创、停滞不前和彻底破坏3个阶段；1978年后，中国开始了依法治国的历史性进程，尤其是1997年确立了“依法治国”的基本方略。

　　在中国政法大学校长徐显明教授看来，2004年是依法治国的一个新起点，“中国法治建设，正在迈向社会主义宪政阶段，这是法治的高级阶段。”

　　他认为，有6个标志性事件：其一，在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上，胡锦涛总书记强调，更好地把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践；其二，宪法修改，“国家尊重和保障人权”写入宪法；其三，依法执政，成为党中央确立的基本执政方式；其四，党中央提出以人为本的科学发展观，以人为本的法律观开始形成；其五，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，向全世界宣告“建设法治政府”；其六，构建社会主义和谐社会，首次作为科学命题提出，民主法治位列六大基本特征之首。

　　对此，一些法学专家学者也表达了同样看法：我国已步入社会主义宪政建设时期。中国社科院法学所所长李林研究员认为，10年法治建设的一大重要成就，就是提出了“依宪治国”和“依宪执政”的理念，并将之置于实行依法治国和依法执政的“首要”地位，凸显了宪法作为国家根本法的崇高地位和至上权威。

　　先立再破与渐立渐破——中国特色的“权威推进型”

　　短短10年，从理论到行动，法治已大踏步走进生活：法律知识、法律意识、维权能力、法律的影响力……早已成为我们生活中最熟悉的部分。
　　目前，中国有220多件现行有效的法律、680多件现行有效的行政法规、7200多件地方性法规，初步形成了中国特色社会主义法律体系；最近3年来，各级政府加强依法行政，复议机关共解决行政争议20多万件；“四五”普法期间，8.5亿普法对象接受教育；2005年底，全国共有8516个政府法律顾问团……

　　“10年来，我们在社会主义民主政治建设、党的执政能力建设、推进依法治国、建设法治政府、改革司法体制、尊重保障人权、培养社会主义法治意识等方面，取得了明显成就。”李林如是总结。

　　中国政法大学副教授蒋立山认为，我国的法律改革与秩序治理，服务于社会转型不同时期的阶段性目标，表现出明显的“政府推进”特征。中国在社会转型期，走的是一条“先立再破”、“渐立渐破”的谨慎道路，始终注重秩序稳定，完全不同于俄罗斯等转轨国家的“先破后立”。

　　“变革的稳步推进，打破了西方‘自然演进型’模式，开创了一种典型意义的‘权威推进型’法治变革模式。”吉林大学理论法学研究中心教授黄文艺也赞同这一看法。他认为，正是党和政府对现代化建设坚强有力的领导，防范和避免了发展中国家在现代化过程中容易发生的严重社会问题，保证了法治建设事业有计划、有步骤、有秩序地稳步推进。

　　与会的许多法学专家都表示，现代法治在中国的确立和形成，不仅仅是人们行为规范的变革，更是生活方式的转型。由党政力量自上而下推动的持续了20多年的全民大普法，是我国10年法治进步的重要经验。

　　国家行政学院副院长袁曙宏教授认为，坚持中国共产党的领导，坚持法治规律与中国国情的创造性结合，坚持自上而下政府推动与自下而上公民参与的创造性相结合，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是十六大以来法治建设的成功经验。

　　进入关键期——法治国家离我们有多远

　　10年来，中国实施依法治国基本方略取得了令人瞩目的进步。但参与研讨的法学家们也认为，中国要建成“社会主义法治国家”，依然有很长的路。目前，依法治国正进入关键期。

　　“中国的发展面临机遇与挑战。科学发展观已经成为共识，法治需要从制度层面解决问题。当代中国法治要更加注重民权、民生，强调法律的可持续发展。”中央党校副校长石泰峰教授如是说。

　　以上访现象为例。上海市人大常委会法工委主任沈国明教授认为，如今的社会矛盾，“是非之争”更多地被“利益之争”取代。公共财政缺失，一些地方政府往往成了利益争议的一方，导致其政治权威受损，调处矛盾能力减弱。由此，社会矛盾就会升级，导致无政府状态出现；或因矛盾一方对当地政府缺乏信任寻求上级政府的介入，形成上访。

　　他说：“从公权力运行机制考察，中国的法治尚处于低度发展的时期。利益冲突，钱是关键。要加强人大对预算的监督，变形式性审查为实质性审查，更好地约束政府权力。这种法治的方式，引发的社会震动甚微。”

　　“今后相当长的时间里，中国法治建设面临的主要问题，是快速建立起来的法律制度、法律秩序和法治精神生长缓慢之间的矛盾。”蒋立山认为，主要表现为社会上存在的有法不依、执法不严、违法不究、守法精神淡漠、法治效率较低、维权成本过高等问题。

如何解决“有法不依”这一突出问题？

　　司法部研究室主任董开军博士建议，各级党委要加强对法的实施工作的领导，定期听取汇报；要把法的实施情况作为衡量政府绩效的尺度，作为评判政府政绩的指标。各级政府向人大报告年度政府工作，应当同时报告法的实施情况。

　　“作为一个进程的法治，从不完善到完善、从初级向高级发展的过程中，社会肯定会付出相应的代价。法治进程的成本，是必然的，也是必要的，当然还要注重节约和控制。”从成本的角度来考量法治，福建省人大常委会法工委副主任游劝荣博士有自己的视角。

　　比如立法。他说，习惯上把法律理解成“大而全”。如果有针对性地“直奔主题”，甚至一事一议，法律条文就不会那么庞杂、累赘。这样既节约了立法成本，也不会把老百姓弄得“云里雾里”。

　　“通过坚持不懈的努力，在未来的几十年我国将建成法治国家，这是毋庸置疑的。主观上，这一历史进程的快慢，将取决于法律理论与实务工作者的责任感和智慧，更取决于政治家们的理性判断与胆略。”李步云的话，代表了广大法律专家学者的心声。

　　王家福(中国社会科学院学部委员)

　　依法治国前景美好

　　10年来，依法治国取得了巨大的成就，前景美好。但是还有一些问题需要在今后解决。

　　当前，应该进一步提高对依法治国基本方略的认识，并付诸行动。依法治国关系到国家的长治久安，关系到民族的前途和命运。要提高整个社会实施依法治国的自觉性。应该更好地规范权力，使国家权力在法律范围内运作，确保权力不被滥用；要更好地完善市场经济法治。避免权力寻租、官商勾结。科学发展观需要法治，城乡差别的解决也需要法治的推进；和谐社会建设需要完善法治，社会权利的充分实现也需要法律的保障。

　　孙国华(中国人民大学教授)

　　法治是一切治国手段的前提

　　我们应当坚定不移地推行依法治国。不能把依法治国与治国的其他手段对立起来。相反，法治是运用并运用好一切治国手段的必要前提。法治意味着，任何治国手段的运用，都必须依法，都不许违法。这是人类文明的标志。

　　双管齐下，把国家政治生活里的法治和党内生活的法治结合起来，相互促进，共同发展。最近，司法解释和党内规定衔接起来，这是很好的。邓小平同志曾讲，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”民主要制度化、法律化；法治建设、民主建设也必须抓住制度建设。制度建设既包括国家政治生活社会生活的制度，也包括党内生活的制度。在我国，如果不把党治好，国家是治不好的。

　　李步云(中国社会科学院荣誉学部委员)

　　弘扬民主法治人权时代精神

　　人类社会发展的客观规律，民主法治人权的时代精神，人民群众的根本利益和愿望，是决定当代法治发展和进步的根本动力。

　　依法治国，重在依宪治国。要树立法律的权威，关键在树立宪法的权威。建立宪法实施监督制度已刻不容缓。在人权保障领域，在作出必要保留与解释的条件下，正式批准加入《公民权利和政治权利国际公约》，有利于提高我国在国际上的声誉，有利于促进我国人权有关领域的保障力度。在全面完善和加强权力监督体系的同时，应特别关注对党政“一把手”的制约与监督。为了推进法治的民主化，除继续扩大民主参与和民主监督，在立法、执法、司法等各个环节，进一步提高工作的公开性和透明度。

　　刘海年(中国社会科学院荣誉学部委员)

　　历史经验值得注意

　　我国历代统治者尤其是王朝更替时，大都首先抓法律制定。正是这些法律保障了古代文明的发展。古代社会只有法律而没有法治。法治是随着资产阶级革命胜利逐步建立的。资产阶级革命将人权保障、实现社会公平正义作为法治的价值取向。但他们的民主是狭隘的、残缺不全的。

　　不过，“历史的经验值得注意”。实践证明，写在党的决议和宪法上的治国方针和原则，并非完全变成了现实。要充分认识官本位和以言代法在我国政治生活、经济、社会、文化建设中影响的顽固性；认识不正当的部门利益、地方利益和个人利益可能造成的障碍。总之，要充分认识目标和现实之间的距离。

　　信春鹰(全国人大常委会法工委副主任)

　　依法治国成为治国基本方略

　　依法治国成为治国的基本方略，是有着巨大的历史意义的。经过10年的发展，依法治国已经成为一种社会普遍接受的价值观，一种判断是非的标准。

　　在依法治国的理念之下，我国立法工作在民主立法、科学立法方面取得了深入进展。通过法治来约束权力，已经得到社会的普遍认同。无论是政府部门还是社会组织，都认识到“违法”是不光彩的事情，是要承担责任的。尽管我们还面临种种困难，有的时候还会有挫折，但是我们已经在一个正确的轨道上，让我们继续努力推进依法治国的历史进程。

　　石泰峰(中共中央党校副校长)

　　深层次思考法治问题

　　进入新世纪后，中国已经处在一个新的历史起点上。经济全球化、工业化、城市化、民主化、法治化相互交织在一起，我们面临新的机遇也面临新的挑战，要深层次地思考当代中国法治面临的问题。

　　随着科学发展观的提出，对法治的思考，已经从国家层面扩展到社会层面。特别是构建和谐社会更加凸显对法治的需求。近几年，科学发展观已经成为全社会的共识。但是，仍存在投资规模过大、能源消耗过大、环境污染扩大等问题。贯彻科学发展观，要从理论形态进一步体现为制度和法律要求，成为人们行为的准则，才能解决问题。这给法治的发展提供了更广阔的空间。同时，法治发展要进一步审视自身的价值问题。

　　徐显明(中国政法大学校长)

　　建设社会主义宪政

　　以2004年作为起点，社会主义法治迈向社会主义宪政阶段。

　　人民当家作主、党的领导、依法治国、民主政治等等，这些概念要在法学上寻找一个基本的范畴来概括，最恰当的概念就是“社会主义宪政”。1940年毛主席就曾写过《新民主主义的宪政》。目前这一时期，宪政里面的几个要素我们基本都具备。有个拟人化的比喻：宪政的两只脚就是社会主义市场经济，没有它，宪政就没有立足之地；人有心脏，宪政的心脏就是人民代表大会制度；人有灵魂，尊重和保障人权就是宪政的灵魂；人有眼睛，自由和平等就是宪政的眼睛；宪政有头脑，党的领导就是头脑；宪政还有一张脸，好的宪法的文本就是它的脸。

　　李林(中国社会科学院法学所所长)

　　从制度上实现“三者有机统一”

　　坚持党的领导、人民当家作主和依法治国，是构成社会主义政治文明本质特征和社会主义宪政的三个基本要素。

　　在观念形态上，三者统一于中国化的马克思主义，统一于以人为本、全面协调可持续的科学发展观；在实践形态上，三者统一于社会主义民主政治建设的实践之中，统一于社会主义现代化的全过程；在制度形态上，三者统一于社会主义宪法及其构建的宪政体制。通过社会主义宪政的制度化、宪法化安排，用根本大法和人民代表大会制度等形式，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者肯定下来，有机统一起来。实现“三者有机统一”，必须坚持和加强党的领导。

（来源：《人民日报》吴兢、裴智勇、刘晓鹏）
　