中国宪政化的国际环境（1840－1949）

　　 ·陈小平·

　　本文探讨1840－1949年之前，国际环境对中国宪政化的宏观影响。我的基本观
点是，在中国近代社会宪政化的四个阶段中，国际政治因素对中国宪政化的影响，
除了在极个别情形下，基本上是负面的。在某种意义上，国际政治因素是导致近代
中国社会宪政化失败的主要因素之一。

　　1840年的鸦片战争可以看成是中国社会宪政化的源头。鸦片战争昭示的不仅是
典型的现代与传统两种社会体系的冲突，而且揭开了西方与东方两大文明体系在中
国冲突的序幕。由於地理大发现、工业革命、以欧洲为核心的世界范围的国际贸易
体系的出现，加之19世纪国际政治舞台处於中心地位的维也纳体系，西方世界对历
史悠久的中国的冲击是迟早要发生的事件。在民族国家的竞赛中，英国不仅工业革
命业绩昭然，而且政府鼓励自由贸易，从而使英国得以最早叩开中国坚固的大门。
与处於上升和扩张时期的英国比较起来，清朝帝国却显现出衰败的迹象。封建帝国
末期周期性的死亡征兆已经出现，从而使鸦片战争代表的两大文明冲突的胜败早在
开枪开炮以前便见分晓。正是在两大文明的撞击中，中国艰难地开始了宪政化的历
程。

　　一、国际政治背景下的中国宪政化过程

　　1、清末宪政化之前：1840至1894年

　　处於自由竞争阶段的西方列强来中国的重要目的是追求贸易利润，其主导性的
政策不是要瓜分和征服中国，日本、俄国这两个在中国夺占领土的国家在当时的国
际政治中还不是主导性的力量。因此，这个时期国际政治环境对中国宪政产生的压
力是有限的。这种国际环境产生的压力对历来自以为是“中央王国”和采行“闭关
锁国”政策的当权者来说，产生的压力显然是不够的。统治阶层的政治家难以认识
到西方的军事及其工商业的发达，乃是一定的经济架构和政治制度的产物。

　　尽管如此，这些最初的压力为中国的先知先觉们提供了最初的反思动力。林则
徐、魏源及梁廷楠等早期思想家从此意识到在中国进行制度化变革的必要。林则徐
的《四州志》、魏源的《海国图志》、梁廷楠的《合众国志》就是他们反思的成果。
引人注意的事件是，19世纪60年代开始了长达近30年的体制内当权者对外来压力的
的第一个有意识的应对措施——洋务运动。中国近代社会最初的宪政改革思想和宪
政改革力量——早期维新思想和早期维新派（郭嵩焘、薛福成、黄遵宪、文祥、马
建忠、曾纪泽、崔国因、）就是在这种变革过程中运用而生的。

　　2、君权时期的宪政化：1895年至1911年

　　从大的国际背景看，德国及日本的崛起是这个时期引人注目的现象。在欧洲，
卑斯麦治理下的德国动摇了传统的维也纳国际政治体系。在欧洲，德奥同盟和德意
奥同盟威胁着法、俄的传统势力范围，在欧洲以外，德国成为英国殖民地势力范围
的主要竞争者，在远东，德国成功地干预了中国事物，法、俄、德的联合行动导致
日本归还辽东半岛（三国还辽），此後，德国强占胶州湾，成为瓜分中国列强中的
一员。

　　在亚洲，自19世纪70年代起，国际因素中引人注意的现象是日本。黄海战役使
日本成为远东霸主，日本不仅控制了朝鲜，而且占领了台湾和澎湖列岛。而且将势
力扩大到中国的东北。日本作为中国的近邻，它受西方的冲击较中国要晚，程度要
轻，但却早於中国进入现代化，1902年英日同盟的建立使日本成为英国伙伴，日本
也因此脱亚入欧。而且，日本追求的是德国模式的现代化，对外奉行强盗式的扩张
政策，其对外扩张的基础是亚洲邻国，侵略的重点是中国。

　　1874年日本首次侵犯台湾，在这一时期，工业革命进入第二阶段，电力取代了
水蒸汽，石油和天然气取代了煤炭，世界资本主义进入了马克思说的垄断资本主义
时期。西方列强普遍奉行帝国主义政策，在国际事物中更倾向於使用战争手段。在
争夺世界的过程中，帝国主义开始瓜分中国，除了德国强租山东胶州湾外，英国控
制山东威海卫、法国瓜分了华南诸省。民族生存从来没有象现在这样迫切。国际环
境给中国的压力达到历史的最高点。中国宪政化发展中的方向性迷失就是在这种国
际背景下发生的。

　　在近代国际环境中，对中国宪政化历程起决定性作用的是1895年的甲午战争。
甲午战争及1895年的《马关条约》是近代中国宪政化进程的转折点。甲午战争最终
使中国社会进入宪政化阶段。战争使集洋务运动之大成的北洋水师损失殆尽。梁启
超认为，“中国维新之萌蘖，自中日战争生”（《论李鸿章》第42页，《专集》，
第4册。）甲午战争对中国体制内外刺激之大，远远超过鸦片战争。这场战争中国
被一个过去视为属国的小邦所击败，而这个小邦从事现代化改革甚至比中国还晚约
20年。而且，这场战争中国人是被西方人之外的黄种人击败的。

　　战後《马关条约》的赔款割地，使中国人的危机感达到了极端。借助强大的外
力作用，中国的改革者看到了中国的问题症结是：不能再蹈洋务派的覆辙，必须全
面学习西方的文化思想和社会政治理论。中国的思想与政治领域开始出现一系列对
中国宪政化历程影响意义深远的事件。孙中山决心转向革命、围绕救亡产生的维新
运动开始了中国具有宪政化取向的政治变革运动。康有为联合在京会试的举人1300
余人进行了近代中国知识分子的第一次集体性的政治请愿——“公车上书”。

　　戊戌变法的中心内容之一是体制内的开明派与维新派精英集团合力进行的推动
宪政化的运动。随之在一系列的内忧外患的压力之下，镇压维新运动的当权者被迫
开始了全方位开放、君主立宪作为一种政治和变革思潮在中国开始兴起。“变法”、
“新政”和德日宪法模式的抉择。立宪、官制改革、责任内阁制、中央及地方准议
会的建立及试验这一系列新观念和新事物在眼花缭乱之中纷纷在中国社会登场。

　　1901年，清政府在西安“行在”发布了“变法上谕”，而导致这一举动产生的
直接背景是八国联军攻陷北京，清政府逃亡，以及後来被迫签订的“辛丑条约”。

　　1904年日俄战争爆发，日本的胜利被认为是立宪的结果，从而再次极大地推动
了业已开始的立宪舆论准备。“此非日俄之战，而是立宪专制二体制之战也。”（
《立宪记闻》，《辛亥革命》，（四），12页。）有的报纸说：“大哉日俄之战，
岂非天意示其趋向而启中国宪政之萌芽乎？”（《以立宪为万事根本》，《东方杂
志》第二年，第12期“社说”）1905年1－5月，俄国陆海军相继在旅顺口、沈阳、
对马海峡遭到日军的毁灭性打击，这一事件，再次推动了中国的立宪运动的发展。
日胜俄败，中国人民抗拒专制，要求立宪的力量又从压抑中爆发出来，反对专制要
求立宪的呼声日高，并把立宪运动推向准备阶段。这是在戊戌政变之後的新的一轮
变法运动的呼声。

　　1905年7月2日，直隶总督袁世凯，两江总督周馥、湖广总督张之洞连衔请自12
年之後实行立宪，并请简派亲贵大臣赴各国考察政治。与此同时，清朝亲贵中的一
些人类也开始公开主张立宪。陆军部尚书铁良及民政部尚书徐世昌等“於宪法亦粗
有讨论”，湖南巡抚端方入朝召见时，又反复建议实行立宪，商部尚书贝子载振支
持端方，於是慈禧在时局艰难、内外压力下，被迫同意实行立宪。（董方奎：《清
末政体变革与国情之争———梁启超与立宪政治》华中师范大学出版社1991版，第
164页。）

　　作为宪政化历程的一部分的清末法律变革几乎完全是外力作用下的产物。1843
年《中英五口通商章程》确立英国在中国的领事裁判权，使中国的司法权的完整受
到破坏。在中国的土地上建立的“会审公廨”使外国人在中国的土地上不受中国法
律的约束。1901年的“新政”上谕後，法律改革的事情提上议事日程，但真正推动
法律改革的是1902年吕海寰、盛宣怀在上海与英国人重订《中英通商航海条例》之
时。该条例提出：“中国深欲整顿本国律例，以期与各国律例相同。英国允尽力协
助此举。一俟查悉中国律例情形审断方法及其它相关事宜使英国满意，英国即允弃
其治外法权。”这场主要是在外力推动下的法律改革运动使中国在短短的九年之中
就产生了从实体到程序、从刑法到民法以及商法和法院组织法和宪法的现代法律体
系。

　　3、民权时期与军权时期的宪政化：1911年至1927年

　　1911年之後，中国宪政化进程由君主立宪向民主共和体制急剧演化，中国社会
第二次面临宪政化的历史机遇。与之形成鲜明对照的是：这个时期国际环境对中国
宪政化的制约达到了前所未有的程度。导致辛亥革命失败当然有诸多因素，但西方
列强出於自身利益，对经过辛亥革命诞生的共和政体并不支持是一个重要因素。西
方列强，主要是英国为代表的欧洲国家，出於自己的经济和政治利益，不仅未能支
持刚刚起步的新的民主共和的宪政化试验，反而鼓励袁世凯走威权主义道路。1911
年之後，当激进革命派与袁世凯的天平出现微妙的平衡时，西方列强把添加的新的
砝码放在了袁世凯的一边，从而导致了激进革命派与袁世凯之间力量格局的严重失
衡，成为民权时期宪政化失败的因素之一。

　　“南京临时政府1912年1月11日、17日、19日接连三次要求列强承认，均无一
字答复。”（李新主编：《中华民国史》，第一编，第一卷，（下）第476－477页，
中华书局1981年版。）“爱国者们担心，旷日持久的混乱将导致外国干涉。各个阵
营的革命者都接受了那个尽快停止革命并且使袁世凯当权的协议。‘决定性的因素
是外国势力的广泛存在。’（芮玛丽：《革命中的中国：第一阶段（1900－1913）》
）

　　南北议和，一开始就是袁世凯於11月26日与英国公使朱尔典密商，然後由英国
驻汉口的总领事葛福出面，采用非正式口头传话方式，向刚到汉口筹组临时政府的
各省都督代表提出的。所提的三项议和条件是：停战、清帝退位、选袁为总统。後
由於汉口被清军攻陷，会议12月18日改在上海英租界市政厅开始。外国公使团则在
京召开会议，商讨怎样使南方革命势力就范。沙俄公使廓索维慈提出：“要求各国
政府允许，向南北双方代表提出同文的非正式照会，劝告日恢复和平。“（（美）
李约翰著，孙瑞芹、陈泽宪译：《清帝逊位与列强》，第297页。）该建议获各国
赞同。20日，南北代表举行第二次会议时，驻上海的英、美、俄、法、德、日等六
国总领事遂向双方代表提出照会，要他们“尽速成立和解，停止现行冲突。”（胡
绳武：《袁世凯为何能窃取临时大总统的席位》，《文史知识》1984年第9期。）

　　在南北议和的过程中，袁曾为找不到既当总统，又不背篡位恶名的办法而处於
困难境地。他多次求救於英国驻华大使朱尔典和英国《泰吾士报》驻京记者莫理循，
後莫终於为袁想出一个“由太后一纸诏书创造一个共和国”的方案。12月31日，莫
将方案告诉袁亲信蔡廷干，由蔡转袁。蔡告诉莫“袁对利用皇室诏书建立共和制的
主意极感兴趣，跃跃欲试。认为这样做，既保留了帝国的传统，又为皇帝和袁保留
了面子。这是能摆脱困难的最好办法。”（胡绳武：《袁世凯为何能窃取临时大总
统的席位》，《文史知识》1984年第9期）

　　除了英国，在袁世凯政权时期，美、美、德等列强都出於自身实实在在的利益
考虑支持袁世凯的威权统治。美国驻华公使嘉乐恒说：“还没有比袁世凯更强的人
出现。”“未来的所有希望都集中於袁世凯一人。”法国也将袁世凯看成是“能使
中国避免出现一个混乱时期的唯一力量。”德国驻华大使认为：“如果人们置袁世
凯政府命运於不顾，让可以引导到一个混乱局面上去的一些未成熟的或超出这个目
标的政治企图自由发展，则其危险将会更大。”（李新等主编：《中华民国史》第
二编第一卷第195－198页，中华书局）。为此，从袁世凯“当选”总统，到袁世凯
最後黄袍加身，列强基本都持支持态度。

　　袁世凯寻求帝制为合法性基础的政治游戏结束後，接踵而来的是新军事强人段
祺瑞政权时代。一战期间，欧洲列强无暇东顾，日本不仅成为段祺瑞的政治主宰，
使段政府沦为日本的军事附庸，而且日本人得以在中国的土地上呼风唤雨。段祺瑞
为了实现以武力实现南北统一方案，大量以中国国家利益换取日本人提供的武器和
贷款。“1916年，日本政府制定了一项全力支持皖系头目段祺瑞政府的政策，建立
了中日间紧密的政治经济合作关系与商业契约。……其後的两年里，日本向段提供
了1.5亿元，这笔钱表面上是用於国家的发展，实际上在很大程度上被段用於其个
人的政治与军事目的。两国政府还缔结了一项军事协定，规定用日本的援助、顾问
和教官培训中国参战部队，以帮助第一次世界大战中的协约国作战。但这支部队根
本没有去欧洲，而仅仅是扩充了段的军事实力。”（费正清主编：《剑桥中华民国
史》上海人民出版社第321页。）

　　据北洋政府统计，1917年10月至1918年5月军费开支达63，520，000元，段在
当政的2年内，向日本公私借贷380，000，000元。1918年5月，段与日本签订共同
防敌军事协议，日得以在中国驻兵、指挥军队等，段还随日本出兵西伯利亚，从而
引起极大民愤。（丁贤俊：《“北洋之虎”——段祺瑞》，《文史知识》1984第9
期。）为了以对德宣战换取日本的军火和贷款，段祺瑞不惜破坏宪政体制，效法当
年袁世凯打破中央政治斗争格局进入僵局之办法，指使部属组织军警，流氓围攻国
会，殴打议员，黎元洪被迫免去段祺瑞的职务，成为皖系政权时代宪政史上著名的
“府院之争”事件，从而引发了民国历史上又一次全面宪政危机。不仅如此，段祺
瑞竞唆使地方军阀倪嗣冲宣布独立，陈兵丰台，扬言要另组国会和政府。在这种情
况下，黎元洪邀请张勋武力抵抗段祺瑞，反被张勋强迫解散国会。清帝复辟。

　　中国近代宪政史在经过了民权时期的短暂试验後，以军阀主义为特征的强权政
治得以在“外部环境”的支持下，顷刻之间取代了君主制消亡後的权威真空状态。
英、俄、日以及法、德等国家在中国呼风唤雨，而且在相当程度主宰了中国的政治
格局。这些列强为了各自在中国的利益，支持各派军阀打内战，争地盘。军阀强权
政治与列强对威权主义政治的推波助澜构成了这个历史时期宪政历史的特色。在袁
世凯、段祺瑞的威权主义政治、军阀的混战与割据状态下以及列强的利益驱使下，
中国宪政化历程开始进入衰败时期。

　　4、党权时期的宪政化：1928年至1949年

　　难产的中国宪政化历程在经历了北洋强权政治时期後，进入了更加遗憾的历史
时期。军权政治时期的政治混乱、军阀混战、割据、列强支持直、皖、奉各派军阀、
俄国要求外蒙古自治，英国要求西藏独立、日本则要求扩大在南满和内蒙的势力范
围，日本甚至趁袁世凯称帝之时提出二十一条、巴黎和会的屈辱结果被归之於段祺
瑞的对日外交政策等等外来因素构成一系列的强刺激，对脆弱的中国宪政化历程带
来灾难性的後果：反帝情绪在中国达到高潮，20年代逐渐酝酿成熟的现代民族主义
成为支配性的政治潮流，宪政、民主化任务也不再成为中国下一阶段的主要目标，
在不断升温的反帝运动的同时，中国开始在宪政化之外寻求新的社会政治发展目标。

　　1918年世界大战後，中国知识分子的楷模欧州国家显现出一片衰败迹象，而“
巴黎和会的意义并不止於催化民族主义，它给中国人带来了巨大的幻灭感，远不限
於对‘世界第一好人’威尔逊个人的信任危机，而同时意味着对他所代表的一种文
明理想的怀疑和失望。”“半个多世纪以来，中国的现代化运动始终以西方为文明
进化的坐标和社会变革的蓝本。高举‘科学’、‘民主’的新文化运动，则是中国
西方式现代化运动之最为深刻的步骤。然而，‘五四’却对中国现代化的西方摹本
提出了怀疑。它使孜孜以求‘公理’的中国人，看到了‘自由、平等、博爱’的西
方文明的另一面。当巴黎和会撕下了蒙在欧战身上的‘公理战胜强权’的面纱时，
而使西方人的帝国面目暴露无遗时，这对於亲西方的中国知识分子来说，无疑是巨
大的刺激，它不能不动摇他们对西方文明的信仰。（许纪霖等主编：《中国现代化
史》第352－353页》）在这种信仰危机之下，中国的思想界普遍陷入范式危机之中。
新保守主义、社会主义、自由主义五彩缤纷。中共的第一任总书记陈独秀就是在这
种背景下开始放弃盎格鲁－撒克逊民主模式的。正是在当时的国际背景下产生的这
种对西方主流文明的怀疑和巴黎和会对帝国主义产生的憎恨，中国宪政化历程经历
了重大范式危机。

　　1917年10月布尔什维克的胜利以及苏俄政府随後於1919年7月、1920年9月、
1923年9月先後三次宣布放弃在华的一切特权，废除帝俄与中国签订的一切不平等
条约，放弃沙俄所侵占的一切中国领土，这与巴黎和会决定将本来应归还给中国的
原来德国在山东的租界地交给日本形成了强烈反差。在危机之中，苏俄模式却为中
国的未来指出了一条新的道路。这种国际背景还帮助孕育了中国共产党。

　　20年代，苏联在中国既有种种国家战略利益，也有种种革命利益。苏联的战略
目的是要获得对中东铁路的控制，这条铁路联结苏联沿海省份与中西伯利亚的西伯
利亚铁路；此外，中苏争夺外蒙控制权，苏联红军并扶持了一个蒙古政权。在苏联
的世界战略中，中国是一个应从资本主义压迫中解放出来的地区。这种战略引发了
中国民族主义的新浪潮。1919年列宁组建了共产国际，作为以莫斯科为中心的世界
革命的总指挥部。（费正清主编：《剑桥中华民国史》上海人民出版社，第556页。
）中国虽不是殖民地，但是，仍被纳入列宁的世界革命方案。孙中山在其革命生涯
的不同时期，向所有先进国家恳求过帮助，在苏维埃革命胜利後，孙又表示愿与列
宁的党结盟。苏联领导人派人对孙进行了若干年的考察，在孙中山内外交困之时，
特别是1922年下半年，孙的军队被陈炯明的军队击败後，孙更加希望得到外国，特
别是苏联的帮助。苏联的首席顾问M·鲍罗廷於1923年10月6日抵达广州，帮助孙中
山改组国民党。从此，苏联因素开始深深的嵌入中国社会、政治、军事、经济、思
想等各个方面。相比较看，西方列强对中国的渗透与苏联对中国的渗透实在是小巫
见大巫。

　　苏俄模式是通过孙中山和中国共产党从苏俄引进的。其中对中国宪政化历程影
响最为深重的是苏俄模式中的“以党治国”。以现代民族主义为动员基础的党治模
式在中国的出现，标志宪政化历程中的党权时期的到来。

　　苏俄模式中的“以党治国”不仅被孙中山用来强化个人集权，也被敌视宪政民
主的蒋介石利用成为新强权政治的有利工具；以军事强权为後盾、一个领袖、一个
政党、一个主义、党即国家、党的意志即是宪法和法律、全能的领袖、全能的党、
全能的主义是党权时期的典型特征。连在北洋时代仍具形式意义的宪法和宪政在党
权时期都被公然抛弃。毫无疑问，党治是党权时期的典型特征，但多变的国际环境
使自由主义宪政在这个时期回潮也是党权时期宪政化的主要特征之一。

　　在欧洲中心地位的时代结束後，世界政治出现了多元化的格局。美、苏、日在
国际政治中的地位及其外交战略对中国宪政化的发展的影响在20世纪30年代後开始
明显地凹凸出来，并具有决定性的意义。日本成为东亚的主宰，在战争中得以壮大
的美国则成为世界政治舞台的新主角。

　　在一战後形成的国际政治格局中，日本对中国政治发展的影响逐渐上升。30年
代日本对中国不断升级的战争导致国民党的政治权威迅速下降，其带来的结果是，
被国民党步步紧逼几乎喘不过气的中国共产党借助日本人入侵酝酿出来的民族生死
存亡机遇和民族主义的兴起得以生存和壮大起来，并进而成为一股制约国民党一党
体制的主张宪政民民主的政治力量，与此同时，争人权、民主也成为这个时期国民
党内的开明派和中共的口号。

　　二战胜利後以美国为代表的民主国家的胜利为世界范围内的民主自由体制的发
展和转型提供了历史性的机遇，也为中国社会的再次宪政化提供了百年不遇的空前
良机。国民党不再是老子第一的一党独大体制，共产党以其实力也要参与分享政权，
不仅如此，“第三种力量”－－－中国民主同盟也在中国的政治舞台发芽成长，这
种政治权力架构让人们看到了中国政治多元化及宪政化的曙光。但是，接踵而来的
国共内战，中国宪政化的所有美好时光几乎是在瞬间便化为乌有。

　　二、国际环境如何制约了中国的宪政化？

　　回溯1840年到1949年近一个世纪的中国宪政化历史，人们不仅会想起前鸦片战
争、甲午战争这些令人耻辱的历史插曲，而且“只要将1912年－1949年间的中华民
国与此前的晚清，以及此後的中华人民共和国做一比较，人们就会看到，这些年里
外国影响甚至参与中国生活的程度是何等的深刻。”（费正清主编：《剑桥中华民
国史》上海人民出版社第1—2页。）乔纳森·桑沙因指出：“1830年之前的外部影
响基本上是反民主的，因此阻止了民主化。不过，在1830－1930年之间，外部环境
在民主化方面是中性的。”（亨廷顿著，刘军宁译：《第三波－－二十世纪後期民
主化浪潮》，上海三联书店，1998年版，第97页。）

　　如果按照乔纳森·桑沙的说法，外部环境对1840年以来中国社会宪政化过程也
应当是中立的。所谓“中性”应当理解为它不具有积极和消极两方面的任何一方面
的意义。“外部环境”的行为取向也也不应当偏袒任何一方。从现有的资料看，“
戊戌变法”前後，“外部环境”的影响的“中性”含量成分较高。但在此之後，外
来环境的“中性影响”则是不存在的。

　　亨廷顿指出：“外国的势力也可以推翻民主政权，或是阻止一个国家走向民主。
”（亨廷顿著，刘军宁译：《第三波——二十世纪後期民主化浪潮》，上海三联书
店，1998年版，第97页。）这一结论对中国近代的宪政化过程同样适用。中国历史
进入中华民国之後，来自於欧洲、日本、苏联乃至美国这些外来因素，在不同时期，
不仅未能直接有利於中国的宪政化进程，反而决定性的影响了中国宪政化的衰退。
也许西方列强在中国宪政化过程中缺乏“中性”，是中国宪政化进程的最大遗憾之
一。当然，当战略利益与宪政文明的辐射能够结合在一起时，西方国家也许能够为
中国宪政化尽微薄之力，象二战後的美国派马歇尔使华，但是，当战略利益与宪政
文明的推进发生冲突时，西方国家也只能放弃後者了。美国在二战後中国内战所为
也是例证。

　　武昌起义之後，人们从武昌当时出版的报纸上确实也可以看到列强宣布“中立”
的消息。人们形容说：当时人们对这种“中立”的心情是又高兴、又害怕。孙中山
在美国听到武昌起义的消息後，不是立即回国领导革命，而是先赴欧洲从事外交活
动，他认为对英国外交的成败将决定革命的存亡。这可以看出当时以英国为龙头的
列强对中国政治影响之程度如何。1911年12月9日，《神州日报》发表由同盟会领
袖及立宪派领袖陈其美、马君武、汪兆铭、於右任、张謇等14人组成的共和统一会
的《共和统一会意见书》）。这份意见书认为：帝国主义当时未干涉中国革命，一
是因为“战乱之为日浅也，久乱则干涉继之矣”；再则是“列强利害相权尚在观望，
步调未齐，计划未整，一旦权利均衡，份议判决，则棼然并起矣”。（胡绳武：《
袁世凯为何能窃取临时大总统的席位》，《文史知识》1984年第9期。）

　　实际上，在列强宣布的表面中立之後，列强对中国的宪政化所营造的环境并不
是什么“中性”的外部环境。如果是“中立”，列强对新生的政权三次不置可否当
无异议，问题在於其不承认新生政权的背後的深谋远虑。“莫（理循，时任英国《
泰吾士》报记者）告诉上海的共和领袖们，指望对中国国情一无所知的孙逸仙去争
取列强对中国的尽早承认，是痴心妄想。他说，只有袁世凯才能得到外国信任。革
命党的领导人向莫保证，他们一定拥戴袁为首届总统。”（胡绳武：《袁世凯为何
能窃取临时大总统的席位》，《文史知识》1984年第9期。）

　　武昌起义第二天，四国银行团的美方代表司戴德说：“如果清政府获得象袁世
凯那样强有力的人襄助，并同意一些宪法上的改革，则叛乱将失去他的矛头而不久
被粉碎。”“银行团要求一个象袁世凯那样的人来保证政府的稳定。”。英国公使
朱尔典声称：“没有人比他更适於充当汉人与满清皇室之间的调人角色了，他是汉
人中最受人信任的代表人物。”（（美）李约翰著，孙瑞芹、陈泽宪译：《清帝逊
位与列强》，277页。）美国公使嘉乐恒也会见摄政王载沣，表示愿意看到启用袁
世凯。（胡绳武：《袁世凯为何能窃取临时大总统的席位》，《文史知识》1984年
第9期。）

　　“辛亥革命结束以来，外国银行团在各自政府的指示下，一直在商讨向北京政
府提供大笔贷款。它们的公开用途主要是两个：一是帮助中国筹措资金，以偿付中
国遗留债务中拖欠和即将到期的款项，包括外国在辛亥革命中的损失折款，二是负
担直接的政府费用。以英国为首的银行团所属政府提出，将允许更多的外国人参与
中国政府事物为借款的前提条件。……北京当局面临着一种在半殖民地条件下最令
人不快的局面：主要资本主义国家组成了一道坚固的阵线，试图用巨额贷款来换取
它在中国政体中的更高地位。”（费正清主编：《剑桥中华民国史》上海人民出版
社第244页。）

　　1913年的“善後大借款”是民国宪政历史上是重大事件。它导致了首次责任内
阁制下总统与内阁以及总统与国会的冲突。脆弱的民国共和政体在开国初期经受如
此重创，其後果是可想而知的。民国後的第一届内阁唐绍仪内阁就是因为该事件逐
渐垮台的。“善後大借款”实质上是列强为了自身利益扶持袁世凯成为强人政治领
袖的外交政策产物。当善後借款合同生效後，袁用所得收入在与其对手的政治斗争
中占居上风。用这些钱，他不仅可以收买议员，击败国会中的国民党势力，而且可
以收买拥兵自重的军事首领。

　　民国中央权威衰弱，地方主义方兴未艾，袁世凯从地方根本搞不到钱，而中央
政府的财政捉襟见肘，袁世凯被迫饮鸩止渴，向外国接受苛刻的借款条件。贷款总
额虽然有2500万镑，在扣除拖欠借款及筹措贷款的费用後，政府实得只有1000万镑
左右，而且此款要用盐政抵押，尽管如此，袁对此款势在必得。当时的《中华民国
临时约法》规定此类协议须经国会同意。由於宋教仁被杀引起了广泛的愤怒以及担
心不得人心，早在签约之前，袁世凯已经决定，不将此事提交国会。袁向英国公使
保证国会的活动将没有希望，“如果他们继续胡闹”，“有办法对付他们。”（朱
尔典：《北京》（1913年4月30日，外交部档案228/1852。）

　　孙中山反对袁世凯的“二次革命”,只有七个星期就失败了。无疑，“善後大
借款”给袁世凯提供了极大的帮助。“由於这些资金，袁的队伍粮饷充足，这无疑
也是士气高涨的一个条件。……人们也许可以说，正是银行团为袁世凯打败国民党
人提供了经济保证。”“在二次革命期间，他们屡屡破坏中立和不干涉内政原则。
最突出的是，他们处心积虑地将《善後借款合同》中的资金直接送交中国海军，以
保证他们对北京的支持。这笔汇款到得何等及时，等革命者第2天进攻江南制造局
时，便遭到了中国战舰的猛轰。”（费正清主编：《剑桥中华民国史》上海人民出
版社，第248－249页）

　　在当时的世界上，英国的地位和影响举足轻重，在中国，英国也具有最大的经
济利益和政治利益。它控制了中国最发达的经济、文化地带－－－长江中下游领域。
英国很久以来就有这样的信念；一个统一的、集权的中国可以使英国人在贸易上充
分发挥其优势，可以最好地保护外国人及其在华利益。辛亥革命後，他们仍坚持这
种看法。因此英国的外交家、在华的银行家以及外交部特别乐於支持袁世凯这位熟
悉所人物。（费正清主编：《剑桥中华民国史》上海人民出版社，第248页）濮兰
德（J。O。P。Bland）为英国对华政策注解说：“英国在中国有两种利益——国民
的利益，它依赖於保护并扩张我国的商业利益；帝国的利益，它依赖於维持现并保
卫我们作为亚洲强国的地位。为了促进这两种利益，必须在北京建立一个强有力的
集权政府。”

　　外部环境就是这样为了自己的利益而决定将天平向袁世凯倾斜，这不仅葬送了
辛亥革命之後大好的宪政化机遇，而且助长中国的威权主义政治和军权主义政治的
成长，并导致了中国宪政化的进一步难产。

　　与英国这些国家不同的是：“日本的对华政策并不以支持袁世凯为中心，而是
多方下手，制造中国内部的混乱，乘机渔利。”“日本军阀元老山县有朋说：日本
‘不想中国有一个强有力的皇帝，日本更不想那里有一个成功的共和国，日本想要
的是一个软弱无能的中国，一个受日本影响的弱皇帝统治下的弱中国才是理想国家。
’”（李新等主编：《中华民国史》第二编第一卷第195－198页）。日本政府在袁
称帝的头两月明显克制後，开始公开反对袁称帝。帝制运动引起了中国上层的普遍
反对，日本担心其在华长远利益受损。1915年10月，日本同英国及其它国家向袁发
出危机警告。云南起义发生後，日本的反对态度更加强硬。1916年3月初，日本内
阁正式采取措施，以使袁彻底离开权力中心。这项决定的结果之一，就是大量金钱
流入袁的反对者阵营。【艾伯特·A·奥尔特曼、史扶林：《孙中山与日本人（
1914－1916）》，《现代亚洲研究》，第6卷，第4期）（1972年10月），第385－
400】日本训令其驻京代理公使以帝制运动影响了列强在华利益为借口，联合英、
俄、法美等国向袁政府提出警告，只有美国表示不干涉内政，英、日、俄三国公使
於1915年10月28日联合警告袁：“展缓改变国体”，“以防不幸乱祸之发作。”（
黄毅：《袁氏盗国记》，上篇，第127页。）此後，法、意两国也加入。12月15日，
他们再次提出警告，就连袁世凯派人到日本向日皇祝贺也被拒绝。（李宗一著：《
袁世凯传》，第254—255页中华书局1980版。）

　　决定列强对中国宪政化态度的不是什么漂亮的“共和”、“宪政、民主”这些
话语符号，而是实实在在的列强在华利益。这既可以用来解释列强为何要选择袁世
凯、段祺瑞，也可以解释他们为何最後要抛弃傀儡。

　　在美国成为国际政治中的重要影响因素之後，它对中国宪政化的影响渐渐地具
有不可忽视甚至是决定性的影响。但是，在中国的宪政化和美国利益之间，宪政化
被置於次要地位。但是美国政府在中国的利益具体说来就是巩固与蒋介石的合作伙
伴关系。1930年前後，当胡适等自由主义知识分子发起第一场人权问题的大论战时，
胡适被国民党当局下令警告，美国的《纽约时报》为此发表文章－－－《使说真话
的中国人沉默》，为胡适抱不平，然而，英美在华的官方人物却对支持胡适兴趣不
大。1930年2月，南京国民政府顾问，英国人（A。F。Whyte)爵士约请胡适谈话，
当和事老，希望通过沟通，弥合胡适与蒋介石之间的分歧；7月23日，美国驻华公
使（N.T.Johnson)约请胡适讨论中国的出路，他对胡适说：“书生文人很难合作，
很难有真正领袖从文人中出来。……所望中国能有华盛顿、汉密尔顿从军人里真正
出来，为国家的领袖。”（姜义华：《从抗争到妥协：人权论战的困境》，香港《
二十一世纪》，1991年12月第8期。）

　　战後中国出现了百年难遇的自由主义黄金时代。“有些自由主义者在国府压力
下，想效法当年的‘共产国际’，来一个民主国际，盼望国际上的民主势力能予援
手。其时美国是世界上最大的民主势力，又卷入中国国内事甚深，且对蒋氏政权极
有影响力，何以美国未能给中国自由主义以及民主事业极需的援手呢？……不少自
由主义者很明白美国的世界战略，要把中国作为反苏的一个主要基地。……美国对
中国的民主事业是‘口惠’而无‘实至’，只成为蒋介石的朋友，而不是中国自由
主义者的朋友。……事实上，蒋政权和美国政府是扼杀祖国自由主义的‘帮凶’，
使中国自由主义於抗战後失去了成长的大好机会。”（汪荣祖：《自由主义在祖国》
，香港《二十一世纪》1990年12月第2期。）

　　三、国际环境对中国宪政化影响的另一面

　　尽管国际政治环境对中国宪政化过程的钳制是主要的一面，但是，如果客观地
看待近代国际政治环境对中国宪政化的综合性影响，就必须注意到它的另一面。

　　1、国际环境是中国近代社会宪政化历程开始的的动力来源。

　　在中国这样一个传统社会，依靠自身的封闭性演进是很难产生宪政这类新式文
明的。源於西方世界的现代化产生出来的新知识、新技术、新利益、新力量不可避
免地要向全世界辐射。现代化是一种强制性的全球化进程。因此，不管愿意与否，
全球性社会的形成是不可阻挡的。尽管近代国际政治经济秩序是以强权为法律的，
现代化的全球扩张过程往往伴随着早发内生型国家对後发外生型国家的军事征服和
殖民化，落後挨打成为现代化扩张和早期国际强权政治的规律，但这种国际强权政
治的存在也使中国人看到了自身的差距与制度上的根本缺陷，宪政文明也由此发轫。

　　清末《宪法大纲》的颁布就是在这种外来压力下的产物。“奕匡（左部为“匡”
，右部为“力”）对慈禧、光绪奏陈：‘若不及早将国事决定，使宪政克期实行，
万一人心不固，外患愈深，陷中国於朝鲜地位，臣等不足惜，其如太后、皇上何？’
慈禧大为动容，当即答应宣布立宪年限。”“1909年9月，中国与日本签订新约丧
失种种权利，列强在海牙和平会议上密议统监中国财政的消息，给人们以极大的震
动。士大夫……群以为‘欲求一非枪非炮非舰非雷而可使列强稍稍有所顾忌者，实
无其策，於是拟请速开国会及组织责任内阁之议，各行省乃不谋而合。’”（侯宜
杰：《二十世纪初中国政治改革风潮》第268页，人民出版社1993年版。）这次以
立宪派为主体的国会请愿运动使清政府被迫修订了1909年颁布的预备立宪清单，中
国社会宪政化的步伐以更快的步伐在向前迈进。

　　2、文明转型范式效应。

　　宪政对中国而言是地道的舶来品。作为现代化发展类型的“後发外生型”国家，
中国的现代化和宪政历程晚至19世纪才开始，发展模式完全是外来的。在19世纪上
半叶清帝国内部已经出现的一系列危机因素，如人口过剩、土地兼并、农民起义、
道德失范，上述症状表明清朝已经陷入中国历代封建帝国的衰亡周期之中。正是在
这个时候，鸦片战争以及此後的甲午战争、日俄战争体现出来的西方文明的范式效
应使中国人看到了完全不同的参照系，至此，中国历史开始跳出封建社会的兴亡周
期，汇入人类主流文明成为历史发展的崭新选择。

　　在外来文明的影响下，中国社会生长出了一系列有利於宪政文明成长的因素。
“从19世纪90年代以来，……中国现代生活中显露出某些与沿海相关或受到其影响
的内容。首先，外来事物，包括基督教开始走红；其次，民族主义以及为生存於世
界民族之林而斗争的危机感广泛传播开来；随之而来的是，进步与科学技术重要性
的思想；摆脱了家族纽带的个人的观念；以及，更为含糊的，政治权力与立宪政府
的观念。最後，作为这一切之基础的，则是资本主义企业的独立地位以及它对於法
律保障的要求。”“通商口岸的贸易在带来新的交通和技术、知识的同时，也给中
国人带来民族主义的精神。中国革命的第一阶段以这样的方式反映着主要通过沿海
的中介传播开来的华人和外国人的影响。通商口岸支持了中国摆脱官僚控制、从事
海外贸易的传统，并且为其提供了生长空间。……它帮助了通商口岸混合社会的形
成，养育了维新变法运动和早期的中国基督教会，鼓励了个人主义精神和对於科学
技术的兴趣，同时，它也唤起了爱国主义和文化自尊感。（费正清主编：《剑桥中
华民国史》上海人民出版社，第29页。）

　　现代民主主义的传播，使中国社会不可能发生传统意义上的封建政权转变；早
期改革思想及改革派的形成，主要是中国在外力压迫下走向世界的产物；外来侵略
导致的条约口岸产生了中国最早的符合宪政化取向的因素并成为中国现代政治运动
的策源地；1843年《中英五口通商章程》确立英国在中国的领事裁判权，使中国的
司法权的完整受到破坏。在中国的土地上建立的“会审公廨”使外国人在中国的土
地上不受中国法律的约束。但在中国主权被侵蚀的同时，一种新的法律及其运作方
式也在中国人的心目中留下了深刻的印象。主要在不平等条约体系下产生的外力推
动下的法律改革运动使中国在短短的九年之中就基本建立了从实体到程序、从刑法
到民法以及商法和法院组织法和宪法的现代国家法律体系；

　　1854年，外国人在中国公共租界建立的“工部局”，其突出特点是以财产资格
来决定人的政治地位，这种以经济地位决定政治地位的新的价值取向为中国未来政
治模式的选择提供了崭新的榜样，清末的咨议局和资政院的一些议员就是凭其财产
资格取得了政治地位。“清海关原属内务部，由於腐败、贪污和无能，1843年後每
年100万两的征额都征不足。1859年交由外籍人员管理，当年各海关税就达700万两，
1871年後更超过1100余万两。面对这类‘海关现象’，梁启超不无感慨地道出其中
的原委：‘中国之行西政也，用西人者，其事多成；不用西人者，其事多败。询其
故，则曰：西人明达，华人固陋；西人奉法，华人营私也。’”（胡成：《中国近
代社会性质之商榷》，香港《二十一世纪》1991年2月第3期）现代的学校、社团、
政治运动以及新的社会精英如现代军人、现代商人、现代知识分子都是中国自鸦片
战争後产生出来的新事物。

　　3、国际政治环境与中国推进宪政化因素的发育

　　近代以来中国社会面临的国际环境极大地有利於中国社会有利於宪政化成长因
素的发育。国际因素导致了在体制内产生埋葬旧制度的力量。我们在观察体制外宪
政力量的形成与推动宪政发展的轨迹时，会发现这样的现象：在国际因素的影响下，
中央政权的权威明显衰微，官僚控制力的下降。由於外国势力介入和条约口岸的建
立，现代资产阶级被嫁接到中国传统社会之中。成为近代中国社会发展的重要影响
和推动力量。“19世纪末20世纪初，中国资产阶级的迅速发展，是官僚控制力下降
和租界这个相对安全的庇护所的存在这二者之间的巧合促成的。前者使商人将其能
量释放出来，而後者则将其保持住。”（费正清主编：《剑桥中华民国史》上海人
民出版社第779页，1991年版。）

　　推动中国资产阶级进入黄金时代的决定性因素来自第一次世界大战所引起的国
际形式的转变。在半殖民地的中国，资产阶级革命的必然性是受外部的国际关系的
演化所制约的。（费正清主编：《剑桥中华民国史》第796－797页，上海人民出版
社，1991年版，）第一次世界大战後崛起了以胡适为代表的以自由主义为价值取向
的知识分子群体。包括中共总书记陈独秀在内的知识分子都受到了自由主义的影响。
他们多数在国外接受教育，由於战争的爆发回国。正是他们在民国自由主义宪政尝
试失败後，又一次推动了中国自由主义宪政的尝试与发展。

　　抗战时期，在蒋介石集权政治不断推进的同时，参与及自由化运动的规模也在
史无前例地扩大。在此期间，国民党内外发动了结束训政，制定宪法的运动。1931
年12月。在国民党召开的四届一中全会，部分委员呼吁提前结束训政，筹备制宪。
1932年7月1月在国民党“行都”洛阳召开的“国难会议”上，代表纷纷提出宪政改
革建议。抗战使连绵十年的国共战争结束，国民党一党政治被多党政治取代，国民
党开放党禁，共产党和其它政党存在合法，允许新闻和结社自由。

　　为了适应政治形势的需要，1938年3月，在武汉召开的国民党临时全国代表大
会的提案中主张国民参政会对行政院正副院长有同意权，“这是孙中山本人建立政
权以来，国民党人首次提出把中央政府行政长官的认命交给议事机构认可的主张，
已经突破了军政、训政制度的范畴，……。”（徐矛著：《中华民国政治制度史》
第292页，上海人民出版社，1992年版。）1938年7月6日建立了历时10年的国民参
政会，（1948年3月28日结束）它为各个政党的活动及合作提供了合法性的机构。
利用这一合法性机构，参政员将民主与宪政作为中心议题。“一届三次会议通过了
‘确立民主制度’、‘加速完成地方自治’等议案；一届四次会议决议‘请政府明
令定期召开国民大会，制定宪法，实施宪政，并由议长指定参政员若干人，组织国
民参政会宪政期成会，协助政府促成宪政。’会议当即成立了黄炎培、章士钊、褚
辅成、左舜生、张君劢、傅斯年等19人组成的‘宪政期成会’。”（徐矛著：《中
华民国政治制度史》第298页上海人民出版社，1992年版）

　　值得注意的是，中国共产党利用抗战的机会不仅成为合法政党，而且在参加国
民参政会後，对宪政问题发生了浓厚的兴趣。1939年国民参政会催促实行宪政成立
宪政期成会後，“中共中央南方局机关报《新华日报》立即发表社论，除对此表示
热烈支持外，并号召‘从现在起，就应该开展关於全国人民需要怎样的国民大会和
怎样的宪法问题的公开研究和讨论’，‘每一个爱国党派，每一个爱国团体，每一
个爱国军人，每一个名流学者，和每一个中国人民，今天的任务，就在於积极地注
意这次国民参政会关於召集国民大会和实施宪政案的决定。’”（《新华日报》
1939年9月22日社论：《召开国民大会与实施宪政的先决条件》。）国民参政会休
会後，第一次宪政运动高潮出现。

　　1943年9月18日召开的三届二次会议根据国民党五届十一中全会决议的要求，
通过决议建立属於官方的“宪政实施协进会”，开始以官方机构出面发动全民宪政
讨论，是为第二次宪政运动高潮。结果是於1944年10月提出对《五五宪草意见整理
经过及研讨报告书》。1945年12月15日，美国总统杜鲁发表对华政策声明，宣称“
美国知道目前的中国国民政府是一党政府，同时相信，假如这个政府扩大其基础，
容纳国内其它政治力量的分子，那么中国的和平、团结和民主的改革才能推进。”
（《艾奇逊致杜鲁门的信》1949年7月30日，（转印自徐矛著：《中华民国政治制
度史》第350页，上海人民出版社，1992年版。）

　　1945年底，美国在苏联的默许下，派马歇尔到中国的目的就是为了中国的政治
改革。在与蒋介石的谈话中，马歇尔“均企图强调国民大会所制定之宪法应与政协
决议相符合之必要性与重要性，该宪法至少可为中国树一个代议政体之先声。”（
《美国与中国之关系》，（转引自徐矛著：《中华民国政治制度史》第351页，上
海人民出版社，1992年版。）尽管蒋介石对美国的中国政策表示反对，当时，在国
际大背景和蒋介石有求於美国的情况下，蒋介石的反抗是无能为力的。美国驻华大
使司徒雷登说：美国政府“暗示国民党政府，如果要我们帮助，就必须给我们一些
更为令人信服的迹象，说明它正在争取步骤进行有关改革，哪怕表示有这方面的要
求亦可。美国政府和美国人民的疑问是，一个没有能力进行进步改革的政府是否将
我们的援助去为整个国家造福。”（《在华五十年——司徒雷登回忆录》，第175
页，北京出版社。）马歇尔等待国民大会通过宪法後回国，於1947年1月7日离开中
国，他发表声明说：国民党事实上已经制定了一部与1946年政协会议决议相一致的
宪法。1947年4月17日国民党在内外压力下，修改《政府组织法》，以利於非国民
党人士进入政府，为一党制政府向“多党政府”打基础。

　　1947年宪法的颁布在中国宪政历史上是一件大事。第一，它突破了国民党一党
专政的政治模式，第二，它对孙中山确定的五权宪法模式作了重大修正。在国民党
的历史上，这是史无前例的。导致这些改变的主要原因在於当时美国对国民党的压
力。蒋介石曾经说“一年以来，我们政府所受的耻辱，几乎超过了过去五十年间所
有的耻辱。”（《总统蒋公思想言论总集》第21卷）在国民大会召开期间，蒋介石
一再告诫党内同志，尽可能“忍辱负重”、尽可能“容忍退让”对总统权限行政与
立法部门的关系不要多计较，（徐矛著：《中华民国政治制度史》第352页上海人
民出版社，1992年版。）这是当时蒋介石及国民党受到的压力的总结。也就是在这
种压力下，国民大会以较快的速度制定了1947年宪法。司徒雷登说：“要不是委员
长决心大，这部宪法草案本不会获得国民大会通过的。”（《在华五十年——司徒
雷登回忆录》，第163页，北京出版社）